Análisis de la formulación de políticas públicas educativas:
un ejercicio de observación de segundo orden
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Revista Realidad 157, 2021
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ISSN 1991-3516 – e-ISSN 2520-0526
ENSAYO
Análisis de la formulación de
políticas públicas educativas:
un ejercicio de observación de
segundo orden1
Analysis of the formulation of
Education policies of second degree
Josué Alemán
Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
El Salvador
josue.aleman@gmail.com
Resumen: El análisis del proceso de formulación de políticas públicas
educativas a partir de una propuesta metodológica de enfoque constructivista con
base en los aportes de la teoría de sistemas sociales de Niklas Luhmann es una
técnica poco explorada en El Salvador y Latinoamérica. Los ejercicios de análisis
como este pueden ayudar a la comprensión de los procesos de formulación
ya concluidos y se presentan como una oportunidad de perfeccionamiento
para procesos futuros. Además, permiten modelar las interacciones, relaciones,
operaciones, códigos de distinción y el lugar que ocupa cada elemento en la
sociedad y con respecto a los sistemas político, económico y jurídico. En este
modelo, las personas sólo logran interactuar con el proceso de formulación de
una política pública educativa a través de los roles que toman en alguna de las
entidades interactuantes.
Palabras clave: Política pública educativa, teoría de sistemas sociales, análisis,
formulación, sistemas organizacionales, interacciones, relaciones, entorno,
autopoiesis.
Abstract: The analysis of the process of formulating educational public
policies from methodological proposal of constructivism approach based on the
contributions of Niklas Luhmann’s theory of social systems is a rarely explored
technique in El Salvador and Latin America. Analysis exercises like this can
help the understanding of the formulation processes already concluded, also it
Análisis de la formulación de políticas públicas educativas:
un ejercicio de observación de segundo orden
No. 157, Enero-Junio de 2021, 11-31
DOI: https://doi.org/10.5377/realidad.v1i157.12324
Recibido: 14/9/20 - Aceptado: 19/4/21
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is an opportunity of improvement for future processes. In addition, they allow
the modeling of interactions, relationships, operations, distinction codes and the
place taken by each element in society regarding the political, economical and
legal systems. In this model people only interact with the process of formulating
a public educational policy through the roles they take in any of the interacting
entities.
Key words: Educational public policy, theory of social systems, analysis,
formulation, organizational systems, interactions, relationships, environment,
autopoiesis.
1. Introducción
La academia ha producido aportes
al análisis de políticas públicas educa-
tivas en donde los enfoques metodoló-
gicos positivistas, teoría crítica y cons-
tructivismo son prevalecientes. Aún
cuando los enfoques constructivistas se
han abierto paso en la investigación
cualitativa, no es común encontrar en
Latinoamérica propuestas metodo-
lógicas para el análisis de políticas
públicas educativas con base en
teorías que estudian la complejidad,
y menos aplicaciones prácticas de
estas. La investigación en la que
se basa este artículo podría ser el
primer ejercicio de este tipo en El
Salvador.
El análisis sistémico de políticas
públicas desde un enfoque cons-
tructivista, con base en la teoría de
sistemas sociales de Niklas Luhman,
se presenta en propuestas metodoló-
gicas como la desarrollada por Eslava
y Puente (2003), donde se propone
que existe un contexto dentro del
cual se desarrolla la preparación,
formulación e implementación de
una política pública. Este contexto se
comporta como un sistema organiza-
cional que establece relaciones tanto
con su entorno interno como con su
entorno externo a través de sus opera-
ciones de observación. Respecto a su
entorno externo, establece relaciones
con los sistemas parciales del sistema
social, como el político, económico y
jurídico, y también puede relacio-
narse con el contexto internacional,
dependiendo de las interacciones
entre el proceso de formulación y
estos entornos.
La aplicación de esta propuesta
metodológica para el análisis del
proceso de formulación de la Política
Nacional de Formación Permanente
de Personas Jóvenes y Adultas en El
Salvador, permitió comprobar que
es posible entender el proceso de
formulación como un sistema orga-
nizacional que produce sus propios
elementos con los cuales interactúa
con su entorno interno y externo.
Además, permitió ubicar al proceso
de formulación en la sociedad salva-
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doreña y las relaciones que esta-
blece con el resto de los elementos
existentes en su entorno externo a
través de sus operaciones de obser-
vación. Todo lo observado a través
del análisis pudo representarse en
un diagrama que se constituye en un
recurso visual útil para comprender la
complejidad del proceso de formula-
ción de la política pública educativa.
Este artículo está dirigido a quienes
tengan interés en las teorías de la
complejidad y, sus aplicaciones en las
ciencias sociales y particularmente, en
su aplicación para el análisis de polí-
ticas públicas educativas. En la inves-
tigación referida, sólo se analizó el
proceso de formulación de una polí-
tica. Por esto, se introduce al lector
con algunas ideas respecto al tema.
Se continúa conduciendo poco a poco
al lector en la lógica de la observa-
ción de segundo orden, considerando
que no es común el manejo de los
conceptos relacionados a la comple-
jidad y la teoría de sistemas sociales
de Niklas Luhmann. Seguidamente,
se usan, de manera experimental,
los hallazgos de la investigación para
proponer un modelo del escenario que
se presentaría en un nuevo proceso de
formulación de política pública educa-
tiva en condiciones similares a las
observadas en el proceso de formu-
lación de la Política Nacional de
Formación Permanente de Personas
Jóvenes y Adultas en El Salvador.
Finalmente, se dedican unas líneas
para algunas consideraciones nales.
1. Analizando la génesis de las políticas públicas educativas.
En términos de Ozlak y O’Donnel
(1998), al analizar la formulación de
una política pública educativa, inte-
resa saber quién o quienes recono-
cieron la necesidad educativa a la
cual responde, su denición inicial
y cómo el Estado, en su intención por
resolverla, toma posición en el hecho
de formular una política pública
educativa. Este proceso se ve deter-
minado por un momento histórico y
un contexto determinado, al igual que
por los actores clave, organizaciones,
unidades y entidades estatales que se
involucran, sea por acción u omisión.
En las décadas de 1960 y 1970
se abrió al mundo la posibilidad de
plantear que la ciencia apoyaba a la
política en la toma de decisiones.
Los aportes losócos, metodoló-
gicos y analíticos de pioneros en
el estudio de las políticas públicas,
como Harold Lasswell, John Dewey
y Karl Popper permitieron demos-
trar que las acciones tomadas con
base en la adecuada argumentación
y sustentación llevan a resultados
deseados.
Cuando un gobierno se dispone a
implementar políticas públicas, debe
tener claro que deben generar espa-
cios para que la opinión de los ciuda-
danos pueda ser tomada en cuenta
y reconozcan su corresponsabilidad,
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además de la aceptación del uso
del dinero que proviene del pago de
impuestos para ejecutar estas polí-
ticas públicas que, al nal, buscan
dar solución a los problemas que les
afectan.
Harold Lasswell trabajó para que
estos espacios de participación estu-
vieran matizados por la interdisciplina
de las ciencias, para procurar una
decisión argumentada y que a su vez
sea democrática, y lograr que la deci-
sión represente al pueblo y busque la
mejora de este.
Lasswell planteó lo siguiente:
La orientación hacia las políticas
tiene una doble dimensión: por
una parte, se enfoca al proceso
de la política y por la otra hacia
las necesidades de inteligencia
del proceso. La primera busca
desarrollar la ciencia de la forma-
ción y ejecución de las políticas,
utilizando los métodos de inves-
tigación de las ciencias sociales
y de la psicología. La segunda
tarea busca mejorar el contenido
concreto de la información y la
interpretación disponibles a los
hacedores de las políticas y, por
consiguiente, rebasa general-
mente las fronteras de las cien-
cias sociales y de la psicología.
(Lasswell, 1971, p. 14)
El planteamiento de Lasswell
impactó en la sociedad estadouni-
dense de aquel momento, inmersa
en los movimientos de derechos
civiles, la guerra de Vietnam y la
desacreditación de la presidencia,
pero también estaba en marcha la
integración entre cientícos y acadé-
micos al aparato de gobierno en
tareas de análisis, diseño y evalua-
ción de políticas públicas. Ante estos
cambios, hizo un nuevo plantea-
miento acerca de su propuesta:
Las ciencias de políticas tienen
dos marcos de referencia pero
entrelazados: el conocimiento
del proceso de la política y el
conocimiento en el proceso de la
política. El enfoque de políticas
tiende a la contextualización y
no a la fragmentación; se orienta
a problemas, en vez de ser ciego
a los problemas. (Lasswell, 1971,
p. 1)
Al referirse al conocimiento de
(knowledge of) se trata de incorporar
métodos analíticos, información
relevante y conocimiento cientíco
para incrementar el nivel de racio-
nalidad en el proceso de selección de
las operaciones de política (Aguilar,
1992).
En cuanto a enfoques y metodo-
logías, sigue vigente la armación de
Guba y Lincoln (2002) en el sentido
de que no existe un único enfoque
o marco metodológico estandarizado
para el análisis de políticas públicas
educativas. Las corrientes vigentes se
mueven entre varios enfoques epis-
temológicos, como el positivismo,
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pospositivismo, el constructivismo,
la teoría crítica y otros relacionados.
Muller (2002) plantea que la meto-
dología de análisis a elegir depende
de cómo se formule la pregunta de
investigación, y en este sentido, el
autor argumenta que se pueden
distinguir tres objetos de investiga-
ción, los cuales se convierten en tres
modos de aproximación al análisis
de políticas públicas. El que interesa
para el desarrollo de este artículo es:
... el énfasis en la génesis de las
políticas públicas y busca responder
a la siguiente pregunta: ¿A través de
cuáles procesos sociales, políticos o
administrativos se toman las deci-
siones que constituyen las políticas
públicas? Dicho de otra manera,
¿Cómo nacen y se transforman
las políticas públicas? (Muller,
2002. p. 137).
El aporte teórico de Niklas
Luhmann ha sido tímidamente usado
para el análisis de políticas públicas,
pero ha resultado particularmente
atractivo como enfoque alternativo
para investigadores latinoamericanos.
Algunas publicaciones al respecto
pertenecen a autores como Joan
Subirats (1994), Eslava y Puente
(2003), Hugo Cadenas (2006), Miranda
y Razeto (2014), Barros y Rivera (2014)
y Teresa Matus (2015). Sin embargo,
en el campo de las políticas públicas
educativas los aportes de este tipo
son muy escasos. Al momento en que
se escribe este artículo, la investi-
gación en la que se basa podría ser
el primer ejercicio de este tipo de
análisis del proceso de formulación
de una política pública educativa en
El Salvador.
2. Algunas nociones sobre la observación de segundo orden
Según Arnold (2000), el construc-
tivismo es la epistemología de la
teoría de sistemas sociales de Niklas
Luhmann debido a la incorporación
de las nociones de auto-organiza-
ción y autopoiesis. Para Luhmann,
la autopoiesis es la capacidad que
tiene un sistema social de conser-
varse a sí mismo produciendo sus
propios componentes a través de sus
operaciones. Esta idea es acogida por
Luhmann de Humberto Maturana,
quien llama autopoiesis a la capacidad
que todo ser vivo tiene de producirse
a sí mismo. Una operación autopoié-
tica es del tipo que se encarga de
producir algo para el mismo sistema,
así como los seres humanos producen
por sí mismos la sangre, la glucosa,
la insulina, entre otros compuestos
que son necesarios para mantener
la integridad del cuerpo. En este
artículo no se pretende explicar en
profundidad algunos conceptos de la
teoría luhmanniana. Sin embargo, así
como Luhmann y Maturana se inspi-
raron en situaciones cotidianas y de
la naturaleza para formular sus plan-
teamientos, acá se hará el intento de
reducir la complejidad con ejemplos
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que permitan al lector conseguir
alguna noción útil para el resto de
la lectura.
Becerra (2014) argumenta que la
teoría de Luhmann incorpora la epis-
temología empírica de Jean Piaget
junto a la re exión de Von Glasersfeld.
Un concepto que Luhmann retoma de
Piaget es la irritación. Luhmann (2006)
desarrolla amplia y complejamente
este concepto para incorporarlo en
su teoría. Lo que plantea Luhmann
es que la irritación es un “estado-del-
sistema” que estimula la continuidad
de las operaciones autopoiéticas
del sistema, es decir, su capacidad
de evolucionar, coincidiendo con
la lógica constructivista de que la
realidad es una construcción social,
equivalente al acoplamiento estruc-
tural entre sistema y entorno. Es así
como el sistema y sus elementos
son construcciones producto de las
determinaciones del sistema mismo,
producidas en sus operaciones auto-
poiéticas, lo cual es consecuencia de
las observaciones del sistema.
Desde el constructivismo sisté-
mico, el investigador es un observador
de observadores (sistemas), esto es, un
observador de segundo orden (Arnold,
2000; Becerra, 2014), donde el cono-
cimiento (lo que se busca conocer) es
el resultado de operaciones de obser-
vación de una realidad tan diversa
como sean las distinciones que le
extienden. Esa realidad sólo puede
ser observada según la apertura de
los propios esquemas diferencia-
dores del observador, de allí la nece-
sidad del investigador en considerar
un modelo como marco de referencia
de sus observaciones.
Ilustración 1. Observación de segundo orden por parte de una operación
(izquierda) y por un investigador (derecha). Fuente: Alemán y Zárate (2018).
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En la teoría de sistemas sociales
de Luhmann las observaciones son
operaciones, y estas, a la vez, observan
en uno u otro grado. La ilustración
1 busca ayudar a comprender el
concepto de grado de observación.
El lado izquierdo de la ilustración 1
muestra un sistema 1 y un sistema 2.
En el sistema 1 hay una operación B
que observa a una operación A mien-
tras realiza una operación (de obser-
vación), entonces la operación B es un
observador de segundo orden, ya que
la operación B observa la operación
A (observador de primer orden) que
es a la vez otra observación. El lado
derecho de la ilustración 1 permite
al lector ponerse por un momento
en los zapatos de un ob servador
de segundo orden. En este lado se
muestran también un sistema 1 y un
sistema 2. El supuesto es que A es una
operación que implica una observa-
ción del sistema 2 o de uno de sus
elementos y el lector logra observar la
observación que la operación A hace
del sistema 2, es decir, el lector conoce
lo que observó la operación A en el
sistema 2.
Un ejemplo de observación de
segundo orden contextualizado
en la vida cotidiana es cuando dos
estudiantes realizan un ejercicio de
matemáticas cuyo enunciado está
dibujado en la pizarra. Si bien ambos
pueden ser observadores de primer
orden del enunciado, como un
elemento de la pizarra, uno de ellos
ejecuta una operación que consiste
en observar el resultado de la obser-
vación de su compañero. Esto quiere
decir, que el compañero observado,
como observador de primer orden,
realiza una operación que implica
observar el enunciado, procesar lo
observado y producir un resultado
observable de este proceso, es este
resultado observable el que el otro
estudiante observa como observador
de segundo orden y que por supuesto
con esta operación procesa lo obser-
vado y produce su propio resultado.
Antes de aplicar estos conceptos
al análisis de la formulación de
políticas públicas educativas, debe
considerarse que una sociedad,
por ejemplo, la salvadoreña, es un
sistema funcional que, a la vez, es
entorno de otros sistemas parciales,
como el político, económico y jurí-
dico, también sistemas funcionales
2
.
Cada uno de estos sistemas tiene
en su complejidad un lado deter-
minado y otro no determinado aún.
Las propias operaciones de estos
sistemas tienen la función de esta-
blecer ambos lados. Es decir, que la
sociedad y sus elementos internos
están en constante evolución, en
resolución de la indeterminación y
produciendo nuevos elementos que
pueden ser observables desde otros
sistemas.
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3. Entendiendo sistémicamente el proceso de formulación
El proceso de formulación de
una política pública educativa puede
considerarse como “un sistema orga-
nizacional socialmente diferenciado
con una función que lo caracteriza”
(Eslava y Puente, 2003, p. 29) y por
tanto, puede ser analizado como un
sistema autopoiético cuyas opera-
ciones sean observadas retrospecti-
vamente por un investigador. Esto es
posible, al tener acceso a los resul-
tados de las observaciones de primer
grado a dicho proceso. Estos resul-
tados quedan registrados en toda la
documentación producida durante
tal proceso y en las experiencias de
quienes participaron. Este tipo de
análisis retrospectivo del proceso de
formulación de una política pública
educativa requiere del cumplimiento
de tres requisitos llamados abordajes
sistémicos:
1) Partir de una denición de polí-
tica
3
. Dene al proceso de formula-
ción como un arreglo institucional
4
denotando toda la complejidad de
un fenómeno social y especica las
condiciones en que se vuelve políti-
camente relevante.
2) Señalar los connes del sistema.
Permite distinguir a los sistemas
sociales y las personas, lo cual implica
establecer en concreto cómo, cuándo
y en relación a qué n, fenómenos y
grupos inciden o no sobre la formula-
ción de la política.
3) Precisar las relaciones que se
establecen entre el sistema y su entorno,
bajo las nociones de entrada, salida y
retroalimentación. Las expectativas y
desafíos que determinan la función
del sistema y su estructura, son la
entrada. La salida, la respuesta del
sistema a través de la comunicación
y su propia selectividad. Finalmente
la retroalimentación se reere a
los instrumentos políticos por los
cuales el subsistema administrativo
del sistema político opera bajo sus
propias decisiones (Alemán y Zárate,
2018).
Al aplicar esta metodología de
análisis al proceso de formulación
de la Política Nacional de Educación
Permanente de Jóvenes y Adultos
en El Salvador (en adelante: Política
Nacional), se llegó a una serie de
conclusiones que pueden ser aportes
útiles para futuros procesos de
formulación de políticas públicas
educativas.
3.1. Si es posible analizar el proceso de formulación de una
política pública educativa como un sistema
La Política Nacional fue el resul-
tado del proceso de formulación
observado como un arreglo insti-
tucional o sistema organizacional
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que interactuó con un contexto
interno y externo. En adelante se
hará referencia a este con el término
que comúnmente se usa: proceso de
formulación.
Diagrama 1. El arreglo institucional correspondiente al proceso de formu-
lación de la Política Nacional de Educación Permanente de Personas Jóvenes
y Adultas en El Salvador (AI-PN EPJA). Fuente: Elaboración propia, a partir de
Alemán y Zárate (2018).
El diagrama 1 permite tener una
referencia visual del proceso de
formulación de la Política Nacional
como un arreglo institucional, los
elementos que por sí mismo creó
en su entorno interno. Los investi-
gadores realizaron la observación
de segundo orden de uno de los
elementos del proceso: el equipo
de trabajo MINED/OEI
5
. Analizar las
entradas, salidas y retroalimentación
observadas desde este elemento,
permitió concluir lo siguiente:
El mismo proceso de formulación
se encargó de generar sus propios
elementos. Ello fue la consecuencia
de sus propias comunicaciones como
el sistema autopoiético que fue. Un
ejemplo de lo anterior es que, para la
formulación de la Política Nacional,
se creó un equipo de trabajo inte-
grado por delegados del MINED y la
OEI, el cual se encargó de coordinar
la creación de otros elementos como
las mesas de trabajo con personas
expertas, foros consultivos regio-
nales, el proceso de diagnóstico
sobre la educación permanente de
jóvenes y adultos, los talleres de vali-
dación y la divulgación de la política.
En estos elementos se identi-
caron operaciones que cumplieron
con la secuencia observación-distin-
ción-selección-acoplamiento
6
. Por
Entorno del
proceso de formulación
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ejemplo cuando el equipo de trabajo
MINED/OEI procesó los insumos que
permitieron conocer las necesidades
que eran prioridad para los grupos
de interés, seleccionando aquello
que cumplió con los criterios, princi-
pios y enfoque de la política pública
educativa en construcción.
Como sistema, el proceso de
formulación cumplió con una función
propia y particular de entre los otros
sistemas existentes en el entorno de
aquel momento. Las interacciones
entre los elementos del proceso de
formulación permitieron que este
pudiera cumplir con su función de
diseñar una respuesta a las nece-
sidades educativas observadas en
materia de educación permanente
de jóvenes y adultos. La función de
coordinación del equipo de trabajo
MINED/OEI fue indispensable para
ello.
Ilustración 2. Acoplamientos de selecciones de las operaciones del compo-
nente Equipo de trabajo MINED/OEI. Fuente: Elaboración propia, a partir de
Alemán y Zárate (2018).
El proceso de formulación tenía
una estructura que se fue de-
niendo y redeniendo conforme
a los resultados de las relaciones
e interacciones entre sus compo-
nentes y con el contexto externo.
Por ejemplo los resultados de cada
actividad, reunión, discusión y toma
de decisiones, fueron cambiando
la estructura de los elementos del
proceso de formulación y del mismo.
La ilustración 2 es una representa-
ción visual del comportamiento de
una operación del elemento equipo
de trabajo MINED/OEI. Esta opera-
ción es una observación a otro
elemento en el entorno interno o
externo del proceso de formulación.
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Si el elemento observado por la
operación representada en la ilus-
tración 2 fuera la mesa de trabajo de
personas expertas que se encargó de
revisar las metas de la política, la
operación se puede denominar, por
su función, registro de expectativas
con respecto a las metas de la política,
siendo la observación la discusión
grupal sobre las metas que debía tener
la política y el código de diferencia
7
de tipo operación/observación es
expectativa considerada/expectativa
no considerada. La diferenciación se
va dando por cada observación con
el resultado de un nuevo acopla-
miento que modica la estructura
del elemento y en consecuencia
del sistema. Las acoplaciones se
pueden comparar con el efecto de
realizar ejercicios para fortalecer
los músculos. Por cada sesión, la
estructura de las bras musculares
cambia por acoplamientos de nuevos
aportes.
3.2. La Política Nacional se formuló a través de
interacciones
Las relaciones de los elementos
del proceso de formulación en su
contexto interno y sus observa-
ciones hacia el contexto externo
fueron observables gracias a la
comunicación de estos elementos
de tipo interacción. Las interacciones
se dieron cuando se activaron las
operaciones de los elementos del
proceso de formulación, operaciones
como la investigación documental
sobre la situación de la educación
permanente para jóvenes y adultos
en aquel momento, la identicación
de necesidades a considerar prio-
ritarias en dicho tema, la confor-
mación de las mesas de trabajo,
el registro de expectativas con
respecto a los compromisos a los
cuales debía responder la política
pública educativa, las validaciones
de las propuestas de política pública
educativa, entre otras. Es en la opera-
ción donde se da la comunicación
entre los elementos.
Las interacciones estaban regidas
por un código de distinción. Por
ejemplo, para la operación identi-
cación de necesidades a considerar en
las prioridades de la Política Nacional,
el código de diferencia y que rigió
las interacciones fue necesidad iden-
ticada/necesidad no identicada, en
donde el término necesidad identi-
cada corresponde a la estructura
actual conformada por la necesi-
dades ya identicadas, mientras que
el segundo puede denirse como
aquella necesidad que aún no ha
sido identicada ni seleccionada
para acoplarse a la estructura actual
que conforman las selecciones de la
operación. La estructura resultante
de cada selección es la forma nal
de la operación.
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El identicar los códigos de
distinción de las operaciones de los
elementos del proceso de formula-
ción permite al analista de políticas
públicas educativas comprender mejor
las interacciones que se dan en diag-
nósticos, foros de consulta, mesas
de expertos u otras actividades que
constituyen elementos del proceso de
formulación de una política pública
educativa, es ir más allá del “qué”, es
llegar al “cómo”.
El hecho de presuponer que en
este tipo de actividades existan estos
códigos, permitiría que quienes se
encarguen de la coordinación de un
nuevo proceso de formulación puedan
planicar mejor la conformación de
los elementos donde se ejecutarán
las operaciones que apoyarán la cons-
trucción de la nueva política pública
educativa.
Para ejemplicar lo antes plan-
teado, se puede suponer que para
un nuevo proceso de formulación se
han considerado crear elementos
similares al proceso de formulación
analizado en la investigación a la
que hace referencia este artículo.
En este sentido, el modelo para el
elemento que tendrá la función de
coordinar las interacciones del resto
de elementos es el equipo de trabajo
MINED/OEI. A partir de este modelo,
este elemento con la función de
coordinar ejecutaría operaciones con
sus respectivos códigos, como las
que se muestran en la Tabla 1.
Operación Código de distinción
Diseño de presupuesto Presupuestado/No presupuestado
Identicación de grupos de interés Identicado/No identicado
Construcción del marco jurídico Legalmente pertinente/No legalmente perti-
nente
Denición de los principios de la política Consensuado/Sin consensuar
Denición de las prioridades de la política Consensuado/Sin consensuar
Denición del énfasis de la política Consensuado/Sin consensuar
Denición de lineamientos de la política Consensuado/Sin consensuar
Diseño de estrategias de la política, sus
planes de acción, programas y proyectos.
Consensuado/Sin consensuar
Tabla 1. Operaciones y códigos de distinción del elemento con la función de
coordinar las interacciones del resto de elementos en un proceso de formu-
lación. Fuente: Elaboración propia, a partir de Alemán y Zárate (2018)
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Podría parecer trivial el hecho de
conocer que el equipo con la función
de coordinar en el proceso de formu-
lación podría ejecutar estas opera-
ciones y regirse por estos códigos
de distinción, pero, así como en la
naturaleza también algunos compor-
tamientos pueden parecerlo, conocer
sus operaciones y códigos de distin-
ción, es algo que permite entender
y hasta predecir su comportamiento,
dando paso una serie de aplica-
ciones como la creación de modelos
sistémicos de procesos de formula-
ción de políticas pública educativas.
Con sucientes análisis compara-
tivos entre procesos de formulación
de políticas públicas educativas,
se podrían establecer patrones de
comportamiento de los elementos,
sus operaciones e interacciones,
permitiendo desarrollar perles para
la denición de estos elementos,
que, previsiblemente, aparecerán en
nuevos procesos de formulación de
políticas públicas educativas.
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3.3. Relaciones y entorno
Con respecto al entorno externo
del proceso de formulación, es todo lo
observable fuera de sus límites. En el
caso de la Política Nacional: MINED,
OEI, grupos de interés, Asamblea
Legislativa, medios de comunicación,
acuerdos internacionales, legisla-
ción nacional, entre otros elementos
externos que se diferenciaron con el
proceso de formulación a través de
sus operaciones.
El diagrama 2 muestra una versión
simplicada del entorno externo del
proceso de formulación. Un apoyo
visual de este tipo permite apreciar
el entorno externo al proceso de
formulación de la Política Nacional
e identicar las relaciones que tuvo
directamente con algunos elementos
y otras relaciones entre ellos que
fueron observables.
Diagrama 2. El proceso de formulación de la Política Nacional y su entorno
(vista simplicada). Fuente: Elaboración propia, a partir de Alemán y Zárate
(2018).
Retomando el ejemplo de un
nuevo proceso de formulación de polí-
tica pública educativa, esta informa-
ción permite tener una visión clara del
ujo y sentido de las relaciones entre
las entidades que interactúan con
el proceso de formulación, además
de su ubicación en el sistema social
salvadoreño.
El proceso de formulación se ubica
como un sistema organizacional
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un ejercicio de observación de segundo orden
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directamente en la sociedad salvado-
reña, no como un subsistema de los
principales subsistemas de esta. Esto
se debe a que la función del proceso
de formulación no está supeditada a
alguno de los medios de comunica-
ción simbólicamente generalizados
8
de subsistemas como el político (el
poder), económico (el dinero), judicial
(validez jurídica) y hasta el educativo
(depende del gobierno de turno)
(Brown, 1999). Su función surge de
necesidades y problemáticas que se
maniestan en el sistema social y se
vuelven políticamente relevantes. De
hecho, es a partir de su propia de-
nición de política pública educativa
que se origina su función, su propio
medio de comunicación simbólica-
mente generalizado y el estableci-
miento de las relaciones con los
elementos del sistema social que
reaccionan a las operaciones de sus
elementos internos.
Si bien la función del proceso de
formulación es construir una polí-
tica pública educativa que pueda
responder a las necesidades, inte-
reses, experiencias y expectativas de
la población objetivo, que se ubican
como sistemas psíquicos en la
sociedad salvadoreña, las personas
no pueden relacionarse directa-
mente con el proceso de formulación.
Es necesario que sean representadas
por entidades que existen en el
entorno interno de lo público, que
a la vez es interno al sistema polí-
tico. Las personas que participan de
estas entidades, que son elementos
del subsistema público, lo hacen a
través de los roles que asumen, sea
como destinatarias de decisiones o
interesadas en cierto tipo de deci-
siones y que presionan para que se
adopten (Eslava y Puente 2003). Es
entonces desde lo público que las
personas pueden ser representadas a
través de ONG, iglesias, asociaciones,
gremios, sindicatos, voluntariados,
universidades, entre otros grupos
de interés. Al establecer relaciones
a través de operaciones especícas
de los elementos del proceso de
formulación, los grupos de interés
pasan a ser actores clave, donde
las interacciones se dan por estas
operaciones, por ejemplo las mesas
de trabajo con personas expertas. De
la misma forma funciona en todos
los elementos del sistema social.
Solamente si una persona asume
uno o más roles en elementos
funcionales de los subsistemas de
la sociedad, esta puede tomar parte
del proceso permanente de auto-
producción de la misma, ya que ello
le permite activar en estos u otros
elementos las operaciones que inte-
ractúan según las reglas ya estable-
cidas por selecciones anteriores en
las mismas y otras operaciones.
En el sistema político también se
encuentra el subsistema administra-
tivo, donde se ubican las entidades
de gobierno como la Asamblea
Legislativa, el Ejecutivo y sus depen-
dencias, y otras burocracias adminis-
trativas (Eslava y Puente, 2003). La
relación de estos elementos con el
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proceso de formulación se establece
cuando las operaciones correspon-
dientes de este observan las regu-
laciones, expectativa, experiencias,
propuestas y apoyo técnico de los
otros, y estos a su vez pueden esperar
propuestas, respuestas y el cumpli-
miento de procedimientos.
En cuanto a la relación del sistema
económico y el proceso de formula-
ción, es de esperar que se base en las
condiciones de mercado, expectativas
y experiencia que puedan aportar
elementos del sistema económico a
través de las interacciones con las
respectivas operaciones del proceso
de formulación. Las entidades en
el sistema económico esperarán
respuesta a sus propuestas, las cuales
procesarán mediante sus propios
elementos y operaciones según sus
códigos de diferencia. Aunque la
formulación de una política pública
educativa se planique como un
proceso ampliamente participativo,
no siempre se tienen expectativas
de participación representativa de
la empresa privada. Esto puede
deberse a que el medio de comunica-
ción simbólicamente generalizado del
sistema económico es el dinero. Así,
cuando la empresa privada es invi-
tada a participar en la formulación
de una política pública educativa, sus
operaciones encargadas de observar
y establecer estas comunicaciones,
harán selecciones con base en
códigos de diferencia como Benecio/
No Benecio, Rentable/No rentable.
Por supuesto que los elementos
del sistema económico que no son
entidades económicas privadas sino
públicas, por su función, tendrán rela-
ciones distintas con sistemas como el
político y por tanto, se comportarán
distinto a las privadas. Sus opera-
ciones tendrán códigos de diferencia
distintos al momento de interactuar
con el proceso de formulación.
El proceso de formulación también
interactúa con el sistema jurídico.
Las relaciones establecidas consis-
tirán, al menos, en que elementos
del proceso de formulación observen
las normas y leyes existentes con
respecto a la problemática para la
cual se formula la política pública
educativa. Ello incluye, además, una
serie de reglas y normas de compor-
tamiento que deben cumplirse
para ejecutar otras operaciones del
proceso de formulación. Dichas reglas
interactúan con otros elementos del
sistema social. El cumplimiento de
estas reglas y normas será observado
por elementos del sistema jurídico.
Mientras el proceso de formulación
se relaciona con el sistema jurídico,
este último también continuará rela-
cionándose con el resto de subsis-
temas de la sociedad, tales como
las personas. El sistema jurídico
observa en las personas la demanda
de derechos y ejecuta operaciones
que a ellas les permita respetar
la divulgación y seguimiento de
nuevas normativas que responden
a sus demandas. También dejará al
sistema político observar la regula-
ción jurídica vigente y observará la
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denición de nuevas normativas e
intereses que surgen de las interac-
ciones entre diversas entidades del
sistema político, como la Asamblea
Legislativa, el Ejecutivo y sus depen-
dencias, además de las entidades
que interactúan desde lo público.
Las nuevas estructuras consecuencia
de estas interacciones serán obser-
vables por el proceso de formulación
a través de sus operaciones.
El proceso de formulación también
tendrá relaciones con un contexto
internacional. En el caso de la coope-
ración internacional es necesario
diferenciar dos situaciones.
La primera consiste en las rela-
ciones que formalmente establecen
las entidades de cooperación inter-
nacional con el proceso de formu-
lación, consistirán en el nancia-
miento, apoyo técnico y expectativas
del proceso, observables desde las
operaciones del proceso de formu-
lación, a la vez que las operaciones
de los elementos de la coopera-
ción internacional observarán las
propuestas y el cumplimiento de
términos de referencia con respecto
al proceso de formulación.
Una entidad de cooperación inter-
nacional puede relacionarse directa-
mente con el proceso de formulación.
Por ejemplo, si contrata consultores
para integrar un equipo coordinador
del proceso. En este sentido, estas
personas se integran a un elemento
con la función de coordinar al resto
de elementos del proceso de formu-
lación, en el entendido de que su rol
es moderar las interacciones de las
partes representadas en el equipo. Los
consultores pueden tomar una posi-
ción de independencia con respecto a
los intereses de las partes, aún cuando
tenga una relación contractual con la
entidad de cooperación internacional.
Esta independencia le da a los consul-
tores libertad de ejecutar sus funciones
sin conictos de interés, o al menos
un mínimo, permitiendo enfocar su
trabajo en el establecimiento de
consensos, que serían la forma nal
de cada operación ejecutada en este
elemento del proceso de formulación.
La segunda situación consiste
en que también existirán relaciones
entre el sistema político y la coope-
ración internacional. Cada entidad
se rige según sus propias reglas y
códigos. Además, se puede decir que,
comúnmente, esta relación se da
en cuanto a que el sistema político
observa los convenios hechos, y la
cooperación internacional se rela-
ciona observando la rendición de
cuentas por parte del sistema político.
La evolución de estas relaciones y
los sistemas interactuantes, afectarán
directamente las relaciones que tiene
la cooperación internacional con el
proceso de formulación, hasta el punto
de que la existencia de este sistema y
los elementos de su contexto interno
se vean comprometidos. Un ejemplo
de esto es cuando los países rompen
relaciones de cooperación y los
proyectos en ejecución se suspenden.
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El proceso de formulación también
tendrá elementos encargados de
observar los acuerdos internacio-
nales suscritos por el Estado salvado-
reño a través de operaciones que se
diferencian por códigos en función
de su cumplimiento. En el caso de
la Política Nacional de Educación
Permanente de Jóvenes y Adultos en
El Salvador, el país suscribió una serie
de acuerdos internacionales en el
marco de la educación para jóvenes y
adultos. Un ejemplo son los acuerdos
que surgieron de las CONFITEA 4, 5
y 6, brindando un carácter de obli-
gatoriedad al compromiso del Estado
suscriptor de formular la política
pública educativa y a los organismos
internacionales como OEI, les motivó
a reconocer su cumplimiento como
prioritario, incorporando tal prioridad
en su agenda de cooperación con El
Salvador.
3.4. Consideraciones nales
Con este artículo se espera haber
presentado al lector otra forma de
ver los procesos de formulación de
políticas públicas educativas, espe-
cícamente una mirada sistémica de
la complejidad de estos procesos. Es
paradójico que este tipo de análisis
se base en planteamientos teóricos
tan densos en cuanto a su compren-
sión y permita crear modelos que
reducen la complejidad de visibi-
lizar las interacciones entre actores
clave, grupos de interés, sociedad
civil, dependencias de los órganos
de gobierno, organismos interna-
cionales, las operaciones y códigos
de distinción de los elementos que
reaccionan en los sistemas interac-
tuantes.
Se ha usado experimentalmente
el modelo construido con base en
los resultados del análisis retros-
pectivo al proceso de formulación
de la Política Nacional de Formación
Permanente de Jóvenes y Adultos
en El Salvador, para demostrar la
utilidad de este para su compren-
sión y la oportunidad de mejora en
futuros procesos. Sin embargo, no
se puede decir que este modelo es
aplicable para cualquier proceso de
formulación de políticas públicas
educativas, dado que cada proceso de
formulación tiene su propio contexto
interno y externo. Sería necesario un
estudio comparativo para encontrar
hallazgos que permitan lo siguiente:
-En primer lugar, se puede armar
que todo proceso de formulación de
política pública educativa puede
analizarse como un sistema organi-
zacional.
-En segundo lugar, hay que tomar
en cuenta que existe un patrón que
es común en cada proceso de formu-
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lación de política pública educativa
en cuanto a sus entorno interno y
externo y las relaciones que se esta-
blecen con los elementos de ambos.
Esto puede llevar a aplicaciones de
modelado y predicción a través de
sistemas informáticos expertos u
otra técnica que permita mejorar los
procesos de formulación.
Además, si se analizaran sistemas
parciales de la sociedad como el
económico, se podría profundizar
sobre las reacciones de los elementos
de este sistema durante el proceso
de formulación de políticas públicas
educativas, tomando en cuenta que
los resultados del análisis corres-
ponden a la observación de las
observaciones del elemento anali-
zado. Con esta idea se abren múlti-
ples oportunidades de obtener
grandes cantidades de información
sistémica, que procesada adecuada-
mente permitiría comprender mejor
los procesos de formulación de las
políticas públicas educativas.
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Notas
1. Este artículo se basa en los hallazgos
registrados en la tesis Análisis de la
formulación de la Política Nacional de
Educación Permanente de Personas
Jóvenes y Adultas en El Salvador y los
factores de su entorno, presentada por
German Josué Alemán Henríquez y Elena
Margarita Zárate de Ávalos en octubre
de 2018 para la Maestría en Política y
Evaluación Educativa de la Universidad
Centroamericana “José Simeón Cañas”.
Disponible en: https://bit.ly/3m2gF5o
2. La función de un sistema funcional sólo
se desarrolla en sí misma y conduce a la
diferenciación de un vínculo particular
del sistema/entorno en la sociedad,
aunque esta diferencia se vea distinta
desde cada uno de los sistemas funcio-
nales a través de la diferencia entre
sistema funcional y entorno interno
de la sociedad con la cual se relacione
(Alemán y Zárate, 2018, p. 41).
3. Para el análisis se denió política
pública educativa como “un acuerdo que
integra decisiones, acciones, e instru-
mentos, resultado del trabajo conjunto
entre el estado, sus instituciones y la
sociedad, representada por grupos de
interés que buscan solucionar o prevenir
una necesidad educativa que les afecta
directa o indirectamente, incorporándose
en la agenda política como problemática
educativa, con un respaldo jurídico y
nanciero para su ejecución”. (Alemán y
Zárate, 2018, p. 69)
Análisis de la formulación de políticas públicas educativas:
un ejercicio de observación de segundo orden
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ISSN 1991-3516 – e-ISSN 2520-0526
4. El concepto de arreglo institucional se
denió como el “contexto donde toman
lugar las relaciones sistémicas de las
decisiones referentes a la preparación,
la formulación y la aplicación de la
respuesta a una situación socialmente
problemática y políticamente relevante”.
(Alemán y Zárate, 2018, p. 63)
5. El 28 de septiembre de 2018, el Consejo
de Ministros ampliado aprobó por unani-
midad cambiar el nombre y las siglas del
Ministerio de Educación (MINED), reem-
plazándola por Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología (MINEDUCYT),
vigente a partir del 1 de enero de 2019.
Fuente: https://bit.ly/2Df1UKW
6. Esta secuencia se lleva a cabo cuando
un elemento de un sistema ejecuta una
operación de observación hacia otro
elemento o sistema. Luego, a través
de un código de distinción, resuelve
seleccionar de entre todas las selec-
ciones lo que terminará acoplando en
su estructura. Este proceso se puede
desencadenar en todas las operaciones
que reaccionen a la ejecución de una
operación en un elemento que permite
ser observado (Alemán y Zárate, 2018).
7. “Es el código de tipo forma/médium
de las interacciones en el elemento
observado, donde forma representa a las
selecciones hechas y médium a un estado
opuesto que representa la improbabi-
lidad de una selección”. (Alemán y Zárate,
2018, p. 154)
8. Luhmann retoma de Talcott Parsons
este término, que se puede entender
como un recurso que los sistemas usan
para diferenciarse con otros sistemas y
sus elementos. Este es inherente a los
sistemas y se origina conjuntamente
en su función. Esta capacidad simbó-
lica consiste de símbolos generalizados.
En ella, el símbolo une una pluralidad
de referencias (generalizados), así, los
medios asocian una capacidad motiva-
cional para hacer más probable la acep-
tación de cierta comunicación (Luhmann,
2006).
