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Estudios Centroamericanos
Planificación territorial en Centroamérica en el siglo XXI
Vol. 76, núm. 767, año 2021, pp. 501-524
ISSN 2788-9580 (en línea) ISSN 0014-1445 (impreso)
Planificación territorial en
Centroamérica en el siglo
XXI: avances y limitaciones
para la construcción de
resiliencia
Territorial planning in Central America
in the 21st century: advances and
limitations for building resilience
DOI: https://doi.org/10.51378/eca.v76i767.6474
Carlos E. Ferruno
1
Palabras clave
Centroamérica,planicaciónregional,
resiliencia, desarrollo sostenible, gestión
de riesgos.
Keywords
Central America, Regional planning,
Resilience, Sustainable development, Risk
management.
Fecha de recepción: 13/10/21
Fecha de aceptación: 1/11/21
1 Departamento de Organización del Espacio, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA). Correo
electrónico:cferruno@uca.edu.sv
Resumen
Durante las primeras dos décadas del
siglo XXI, los países centroamericanos han
desarrollado un importante esfuerzo de plani-
ficación territorial que incluye la elaboración
de instrumentos a nivel nacional, subnacional,
metropolitano y local. Además, en el marco
del proceso de integración regional, se han
preparado políticas, estrategias y agendas
vinculadas a temas como ordenamiento terri-
torial, vivienda, carreteras, desarrollo rural y
gestión de riesgos. Todo ello ha sido impul-
sado, en parte, por acuerdos internacionales
que promueven el desarrollo sostenible, la
gestión integral de riesgos y la construcción de
resiliencia. Este trabajo explora la manera en
la que la planificación territorial en la región
ha limitado o ha contribuido a impulsar la
resiliencia a partir del estudio de cinco expe-
riencias emblemáticas de planificación en
Guatemala, Honduras, El Salvador y Costa
Rica. Para ello, se parte de un marco teórico
fundamentado en el constructivismo estruc-
tural de Bourdieu que permite entender la
planificación territorial como un campo de la
vida social con agentes, relaciones, reglas y
recursos. Además, se revisan diversas miradas
en torno al concepto de resiliencia y su vincu-
lación con la sostenibilidad y la vulnerabilidad.
El trabajo aplica una estrategia metodológica
pluralista y cualitativa a partir de un estudio
de casos fundamentado en técnicas de revi-
sión documental y entrevistas a informantes
clave. A pesar de los compromisos decla-
rados con el desarrollo sostenible, del estudio
emergen cuatro tensiones que explican las
principales limitaciones de la planificación
para construir resiliencia en Centroamérica:
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la desarticulación de las estrategias de desa-
rrollo económico, la fragilidad de los sistemas
de planificación, las dificultades de gestión
de los espacios metropolitanos y la limitada
participación de los agentes. Dos principios
parecen explicar esta dinámica: las disputas
por el control del territorio y las luchas por
el ejercicio del poder político en el espacio.
Todo ello invita a una reflexión más profunda
sobre las relaciones entre agentes, el peso de
las agendas internacionales y, en definitiva, la
naturaleza conflictiva de la planificación del
territorio.
Introducción
En los últimos 15 años, los países
centroamericanos (Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicaragua y Costa Rica) han exper-
imentado cambios importantes en sus marcos
de planificación territorial. La sostenibilidad se
ha convertido en parte de las discusiones del
día a día en diferentes niveles de planificación:
supranacional centroamericano, nacional,
metropolitano y local. La aprobación de una
Ley Nacional de Ordenamiento Territorial en
Honduras en 2003; la elaboración de planes
nacionales o quinquenales de desarrollo con
metas específicas de desarrollo territorial
y urbano en Guatemala, Costa Rica y El
Salvador; la formulación de nuevos planes
metropolitanos en San José (2014), San
Salvador (2016) y el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) de la Ciudad de Guatemala
(2008) constituyen hitos en la práctica de
planificación territorial en la región en el siglo
XXI.
Por otra parte, ha surgido una nueva
capa de actividad de planificación a nivel
regional, ya que el Sistema de Integración
Centroamericana (SICA) aprobó durante
las dos primeras décadas del siglo diferentes
políticas, estrategias y agendas regionales
vinculadas con la planificación del territorio,
tales como: la Estrategia Centroamericana
de Vivienda y Asentamientos Humanos
(ECVAH, 2006); la Agenda Centroamericana
de Ordenamiento Territorial (ACOT, 2008); el
Proyecto Mesoamérica y la Red Internacional
de Carreteras Mesoamericanas (PM-RICAM,
2008); la Estrategia de Centroamericana
de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT,
2010), y la Política Centroamericana de
Gestión Integral de Riesgos (PCGIR, 2013).
Al mismo tiempo, la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL)
estimó que en el período 1972-2010 habían
muerto 50,570 centroamericanos a causa de
desastres, los cuales habían tenido un costo
económico de más de $84,000 millones
(Bello et al., 2014). De acuerdo con German
Watch, en 2018, Guatemala, Honduras, El
Salvador y Nicaragua estaban entre los 20
países del mundo con un índice más alto
de riesgo climático global (IRC), calculado
con base en las pérdidas acumuladas de
vidas y daños materiales causados solo por
eventos climáticos extremos entre 1998 y
2017 (Eckstein et al., 2018). Para ese mismo
período, la Oficina de las Naciones Unidas
para la Reducción del Riesgo de Desastres
(UNDRR) había estimado que Honduras,
El Salvador y Nicaragua estaban entre los
diez países del mundo con mayores pérdidas
económicas anuales relativas a su producto
interno bruto (PIB) a causa de terremotos y
tormentas, con cifras del 7.0 %, 4.2 % y 3.6 %,
respectivamente (CRED-UNDRR, 2018).
En ese marco, este trabajo, que es deri-
vado de la tesis doctoral El campo de la
planificación territorial en Centroamérica y
las prácticas de los planificadores respecto de
la propiedad privada del suelo (2003-2017),
pretende explorar la forma en que algunas
experiencias emblemáticas de planificación
han contribuido a la construcción de resi-
liencia y han tratado los temas asociados a la
sostenibilidad y la vulnerabilidad en la región.
Para ello, se realizó una investigación por
medio de cinco casos de estudio que permiten
identificar tendencias y limitaciones comunes
para el logro efectivo de la resiliencia a través
de la planificación territorial en la región.
El estudio se organiza en cinco secciones.
En la primera, se explica el marco teórico
que estructura el trabajo fundamentado en el
constructivismo estructural de Pierre Bourdieu,
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el cual permite conceptualizar la planificación
territorial como un campo con agentes, reglas,
relaciones y recursos, además de discutir
algunos conceptos clave en torno a resiliencia,
vulnerabilidad y sostenibilidad en el marco de
diversas agendas internacionales y del debate
académico. En la segunda sección, se detalla
la metodología de la investigación a partir del
estudio cualitativo de cinco casos de planifi-
cación territorial en la región. En la tercera, se
presentan los principales hallazgos, incluyendo
un panorama general sobre los procesos
regionales de planificación y de los planes
específicos analizados. La cuarta sección
constituye el corazón analítico del trabajo
al identificar cuatro tensiones centrales que
limitan la construcción de resiliencia a través
de la planificación territorial en Centroamérica
y contrastarlas con la literatura. Finalmente,
en las conclusiones, se plantean algunas
reflexiones finales y se identifican oportuni-
dades para estudios futuros.
1. Marco teórico
El estudio busca entender cómo la
planificación territorial puede contribuir
a la construcción de la resiliencia en
Centroamérica e identificar posibilidades y
limitaciones en el marco de las relaciones de
poder entre los agentes involucrados en el
campo expresadas por medio de políticas,
estrategias, agendas y planes regionales,
nacionales, metropolitanos y locales.
La investigación parte del constructivismo
estructural de Bourdieu & Wacquant (2005)
para concebir el campo de la planificación
desde una lógica relacional. Se conceptualiza
el campo como un espacio social parcialmente
autónomo y con una dinámica propia que
posee un conjunto de reglas y agentes con
distintas posiciones y capitales característicos.
Bourdieu lo definió a través de una analogía
como “un espacio de juego relativamente
autónomo, con objetivos propios a ser
logrados, con jugadores compitiendo entre sí y
empeñados en diferentes estrategias según su
dotación de cartas y su capacidad de apuesta,
pero al mismo tiempo interesados en jugar
porque creen en el juego y reconocen que
vale la pena jugar” (1992, p. 65). Bourdieu
no aplicó su modelo a los procesos urbanos,
como sí sucedió con el campo académico, el
mundo artístico o la producción de vivienda;
sin embargo, en línea con la sugerencia de
Wacquant (2017), este trabajo busca proponer
una conceptualización propia del campo de la
planificación territorial para Centroamérica,
incluyendo cinco características clave: reglas,
agentes, recursos, niveles y relaciones.
Este trabajo entiende la planificación
territorial como una disciplina que recupera
la tradición del ordenamiento territorial y de
la planificación urbana motivada por una
intencionalidad estatal de transformación de
los procesos espaciales en pos del logro de
objetivos de carácter ambiental, económico
y social por medio de una serie instrumentos
técnicos y procedimientos. En tal sentido, es
un “acto político” (Mattar & Cuervo, 2017)
que conlleva la articulación de diferentes
niveles de gobierno, desde lo nacional hasta
lo local. Se trata, entonces, de entender
cómo esta intencionalidad se manifiesta en la
construcción de resiliencia en Centroamérica.
Las reglas del campo de la planificación
territorial se interpretan como la serie de
políticas públicas, leyes, normas y disposi-
ciones que regulan esta actividad. De acuerdo
con Harvey (1979, p. 175), los agentes son
todos aquellos participantes en el proceso
de producción social del espacio agrupados
genéricamente en tres grandes categorías:
empresarios, incluyendo terratenientes,
constructores y financiadores; el Estado,
donde se distinguen tomadores de decisión
política y funcionarios técnicos como los
planificadores; y habitantes, que comprenden
individuos, hogares y grupos organizados de
vecinos y organizaciones de apoyo. Harvey
(1979), además, señala que la distinción entre
los agentes emerge de su visión diferenciada
en torno al valor de uso y valor de cambio
del suelo, aunque indicando que el Estado
pueden oscilar entre una preferencia por el
mercado y otra inclinación hacia las necesi-
dades sociales. Los recursos dentro del campo
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se entienden como el conjunto de capitales
económicos, sociales, culturales y simbólicos
de que disponen estos agentes. Los niveles
consisten en los diferentes ámbitos o escalas
territoriales en los que se hace planificación
en Centroamérica: nacional, en cada país,
como en el Plan Quinquenal de Desarrollo
(PQD) salvadoreño; metropolitano, como
en el Área Metropolitana de San Salvador
(AMSS) y en la Gran Área Metropolitana
(GAM) de San José; municipal de tipo local,
como en Guatemala o Puerto Cortés, y el
nivel supranacional centroamericano, como ha
comenzado a hacer el SICA, en los cuales se
pueden analizar prácticas que contribuyen o
no a la construcción de resiliencia. Finalmente,
las relaciones se refieren a las interacciones
entre los agentes, las cuales pueden ser más
o menos institucionalizadas o reglamentadas.
Estos relacionamientos se pueden producir de
varias maneras: por la articulación de organi-
zaciones o agentes en espacios de consulta o
de toma de decisión institucionalizados; por la
posición jerárquica entre instancias y dentro
de ellas; por las negociaciones, tensiones y
conflictos entre organizaciones, y por la inte-
racción personal entre agentes individuales
pertenecientes a dichas organizaciones.
A nivel internacional, en los últimos
cuarenta años, se ha consolidado el interés
por entender la planificación en el marco
de las relaciones de poder y conflicto entre
los agentes. Desde la lógica de la raciona-
lidad comunicativa, inspirada en Habermas,
son relevantes los aportes de autores como
Forester (1993), que proponen un para-
digma comunicativo de la planificación y la
visualizan condicionada por las estructuras
históricas, políticas y económicas del territorio
o ciudad donde se despliega. De ahí que los
técnicos deban fundamentar su labor en el
manejo de “la complejidad y el conflicto, los
intereses y los valores, el conocimiento técnico
y las preferencias personales” (Forester, 2013,
p. xiii). Por ello, los planes se entienden
más como pactos territoriales entre actores
que como puros instrumentos a cargo de
especialistas. Por otro lado, autores con una
mirada fundamentada en Foucault, como
Flyvbjerg (2002) han señalado que el poder
ha sido la ausencia crítica en la reflexión y
la práctica sobre planificación territorial, ya
que la disciplina ha privilegiado un enfoque
normativo interesado en “como deberían
funcionar las cosas” y no “en como son las
cosas realmente”. Por ello, su propuesta de
profundizar en la discusión sobre la “raciona-
lidad del poder” y su expresión en el lugar y
el uso del espacio. Otros investigadores, como
Harris (2011), entienden que la planificación
es parte de un sistema de dominación que
pone en evidencia las relaciones “entre poder
y lugar y los efectos espaciales del poder”.
Clásicos, como Lefebvre (2013), ya habían
explicado esta mirada sobre el conflicto a
partir de las visiones diferenciadas y frecuente-
mente contradictorias respecto al espacio y su
uso por parte de administradores, urbanistas,
empresarios y habitantes. La diferencia más
importante entre estas aproximaciones radica
en que el paradigma comunicativo no niega
la existencia de conflictos y diferencias de
intereses entre los agentes, pero reconoce la
posibilidad de llegar a acuerdos entre ellos
toda vez existan “condiciones para el diálogo
y la colaboración” y los técnicos abandonen
la supuesta neutralidad para “reconocer las
asimetrías de poder, información y conoci-
miento” (Forester, 2012).
En el contexto latinoamericano, Abramo
(2012) ha explicado la ciudad como el resul-
tado de la operación simultánea y conflictiva
de tres lógicas: la del Estado, la del mercado
y la de la necesidad. En una línea pare-
cida, Gargantini et al. (2018) entienden los
conflictos como tensiones latentes o mani-
fiestas entre los agentes vinculados al soporte
físico del territorio que resultan en violaciones
a derechos colectivos. A un nivel más amplio,
la literatura regional se ha interesado por
conceptualizar el territorio como un espacio
intrínsecamente contradictorio y conflictivo
fundado en redes de relaciones entre actores
que buscan darle sentido y apropiarse del
mismo y de sus recursos (Fernández-Labbé,
2020). Dichas confrontaciones se exsacerba-
rían en el contexto de las economías extrac-
tivas latinoamericanas en las que prima la
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mercantilización del espacio y se plantean
disputas por el uso, significado y definición
del territorio vinculadas a la estructura de
propiedad, uso de recursos y aprovecha-
miento de oportunidades (Márquez & Pradilla,
2017).
Por otra parte, la resiliencia es un concepto
con una amplia historia en las ciencias natu-
rales y sociales. Metzger & Robert (2013)
explican que desde el siglo XIX se la ha
entendido como una propiedad que permite
recuperarse después de una perturbación o
“absorber un choque y retomar un curso”,
lo que en las ciencias físicas se traduce como
una especie de “elasticidad”. Ya en el siglo
XX, la psicología retoma la resiliencia como
una capacidad individual de recuperación tras
un estrés traumático. A partir de la década
de los setenta del siglo pasado, la ecología
retomó el concepto de resiliencia entendido
como la capacidad de un ecosistema para
mantener su trayectoria mediante adapta-
ciones, lo que facilita su desarrollo y conserva-
ción. A partir de 2005, con el establecimiento
del Marco de Acción de Hyogo, la resiliencia
fue reconocida como una propiedad positiva
de comunidades, ciudades y sociedades para
la construcción del desarrollo sostenible y la
superación de la vulnerabilidad. En 2013,
la Estrategia Internacional de Reducción de
Desastres (EIRD) la definió como “la capa-
cidad de sistemas (incluyendo las econo-
mías nacionales, locales, las empresas y sus
cadenas logísticas) de absorber o limitar
las pérdidas y recuperarse” (Rebotier et al.,
2013). En paralelo, la resiliencia se incor-
poró dentro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de las
Naciones Unidas, particularmente el ODS
11, orientado a lograr ciudades y asenta-
mientos humanos inclusivos, seguros, resi-
lientes y sostenibles, por lo que su relevancia
para los procesos de planificación urbana y
territorial se ha multiplicado, incluyendo en
Centroamérica.
No obstante, a pesar de su uso creciente
en las políticas públicas, literatura académica,
agendas internacionales y procesos de plani-
ficación territorial, el concepto de resiliencia
no deja de ser controvertido. Elmqvist et al.
(2019) han alertado contra la confusión y
el traslape de los conceptos de resiliencia
y sostenibilidad en los sistemas urbanos.
Desde su perspectiva, la sostenibilidad es un
concepto normativo centrado en objetivos y
la gestión eficiente de recursos, mientras que
la resiliencia es un atibuto no normativo de
un sistema que puede contribuir a promover
su sostenibilidad, aunque no necesariamente
a la eficiencia. Metzger & Robert (2013)
anotan además la tensión entre resiliencia
y vulnerabilidad al hablar de la ciudad, en
tanto la ciudad resiliente pone énfasis en las
cualidades positivas, mientras que la ciudad
vulnerable destaca sus problemáticas. A su
juicio, el abuso del concepto puede contri-
buir a enmascarar condiciones críticas de
desigualdad, exposición a amenazas y aban-
dono de competencias de parte del Estado.
En una línea parecida, McPhearson (2020)
apunta que la discusión clave en torno a
la construcción de resiliencia es entender
la gobernanza de los sistemas territoriales
complejos, para profundizar en “el cómo, el
para qué, el para quién y el dónde”, para
valorar de una forma más integral lo que
Metzger & Robert (2013) llaman “la posibi-
lidad de perder” (o recuperar) algo en el terri-
torio. En síntesis, este trabajo se interesa por
analizar cómo “la capacidad de un sistema
para absorber disrupciones y reorganizarse
con cambios manteniendo esencialmente
las mismas funciones y estructuras” (Walker,
2006) ha sido tratada, promovida y limitada
en los ejercicios de planificación territorial en
Centroamérica.
2. Metodología y casos de estudio
Este trabajo se fundamenta en una estra-
tegia metodológica pluralista para estudiar
cómo la planificación territorial ha abordado
resiliencia en la región centroamericana a lo
largo del siglo XXI. Para ello, se han estu-
diado múltiples experiencias de planificación
ocurridas en la región en las que se pueden
rastrear diversos abordajes de temas como
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resiliencia, vulnerabilidad y desarrollo soste-
nible como elementos significativos de una
tendencia más amplia en marcha. La tabla 1
muestra un breve compendio de la diversidad
de instrumentos de planificación aprobados en
la región durante el período de estudio.
Tabla 1. Instrumentos de planificación territorial en Centroamérica (2003-2017)
País Políticas, planes y leyes Año
Planes Nacionales de Desarrollo (2010-2014); (2014-2018) 2010, 2014
Política Nacional de Ordenamiento Territorial (2012-2024) 2012
Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (2014-2020) 2013
Plan GAM 2014
Plan Nacional de Desarrollo Humano (2012-2016) 2012
Plan Regional Metropolitano 2015
Metodología de Ordenamiento Territorial 2008
Ley Nacional de Ordenamiento Territorial 2003
Ley Visión País (2038) 2010
PDM-OT Puerto Cortés 2012
Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Central 2014
Guía Metodológica para el Ordenemiento Territorial 2015
Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial 2004
Plan Quinquenal de Desarrollo (2010-2014); (2014-2019) 2010, 2014
Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial 2011
Plan de Desarrollo Territorial del AMSS 2016
Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de Guatemala 2009
Lineamientos municipales para la Planes de Desarrollo Urbano 2011
Plan K'Atun (2032) 2014
Guatemala
Costa Rica
Nicaragua
Honduras
El Salvador
Fuente: elaboración propia.
A partir de ello, se ha profundizado en
una muestra intencionada de cinco casos
de estudio específicos, siguiendo la lógica
de Danermark et al. (2016) en la que los
casos “son expresión de lo que [se] quiere
describir pero que en lo demás se diferen-
cian de manera sustancial”, con lo que se
facilita identificar las condiciones para que
“algo sea lo que es y no otra cosa” (p. 193).
La selección de los casos considera niveles,
agentes responsables y recursos invertidos.
Ello acorde con los criterios propuestos por
Yin (2014), por tratarse de situaciones críticas,
extremas y paradigmáticas en sus respectivos
países y en la región. Los casos son: (1) el
Plan de Desarrollo Municipal con enfoque de
Ordenamiento Territorial de Puerto Cortés
(PDM-OT, 2012) en Honduras; (2) el POT
de la Ciudad de Guatemala (2009); (3) el
PDT-AMSS (2016) en El Salvador; (4) el Plan
GAM en Costa Rica (2014), y (5) el PQD
(2014-2019) en El Salvador (figura 1). Con
ello se busca construir lo que Flyvbjerg (2006)
denomina “conocimiento contextualizado”
respecto a la forma en que la planificación
territorial ha potenciado o limitado la cons-
trucción de resiliencia en Centroamérica.
a
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Figura 1. Casos de estudio de planificación
2 Esto resultó en 34h 16’ de grabaciones.
Fuente: elaboración propia.
De esta manera, la investigación abordó
procesos emblemáticos de planificación terri-
torial de diferente nivel: municipal (Puerto
Cortés y Guatemala), metropolitano (AMSS y
GAM) y nacional (PQD El Salvador). Además,
el estudio permite contrastar las experiencias
de una ciudad secundaria (Puerto Cortés),
el municipio más poblado de la región que
carece de un marco de gestión metropoli-
tana (Guatemala), un área metropolitana
con una institucionalidad propia (AMSS),
un área metropolitana de carácter analítico
pero no formalmente constituida (GAM) y
un plan de país (PQD). Los casos también
facilitan explorar la naturaleza diferenciada
de las instancias responsables de los procesos
de planificación: las municipalidades de
Puerto Cortés y Guatemala, el Consejo de
Alcaldes y la Oficina de Planificación del Área
Metropolitana de San Salvador (COAMSS-
OPAMSS) y diversos organismos del gobierno
nacional de Costa Rica y El Salvador, consi-
derando además que cada país dispone de
marcos legales específicos que regulan la
forma de hacer planificación.
Los casos se analizaron a partir de la revi-
sión de documental de información oficial y
de 40 entrevistas semiestructuradas a profun-
didad con informantes clave,
2
incluyendo:
investigadores, empresarios, planificadores y
tomadores de decisión política. Esto propor-
cionó la base para contar con los antece-
dentes, los contenidos y el proceso de formu-
lación e implementación de los planes estu-
diados. Los relatos de los informantes fueron
procesados por medio de un análisis cuali-
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tativo derivado de la Teoría Fundamentada
(Charmaz, 2006) para recuperar la voz de los
protagonistas de los procesos y proyectar el
trabajo desde una mirada inductiva, a través
de un proceso de codificación de donde
emergieron 8,155 códigos abiertos y 50
códigos axiales. Todo esto sirvió como base
para elaborar una nueva interpretación de las
experiencias centrada en las posibilidades y
limitaciones de la planificación territorial para
impulsar la resiliencia como se relata en la
siguiente sección.
3. Hallazgos: tendencias regionales y
experiencias de planificación
En esta sección, se presentan los princi-
pales hallazgos de la investigación. Para ello,
se presenta una revisión de las tendencias
regionales en materia de planificación terri-
torial en el marco del proceso de integración
regional y una síntesis de los cinco casos de
estudios particularmente en lo relativo a resi-
liencia y desarrollo sostenible.
3.1. Tendencias regionales
Varias tendencias caracterizan los procesos
y políticas de planificación en Centroamérica
en el siglo XXI. Las reformas estructurales
neoliberales de las dos últimas décadas del
siglo pasado eliminaron las instituciones tradi-
cionales de planificación en todos los países
centroamericanos, excepto en Costa Rica. No
obstante, los grandes desastres que afectaron
a la región, como el huracán Mitch (1998), el
terremoto de El Salvador (2001) y las agendas
ambientales internacionales como la Cumbre
de la Tierra de Río (1992), el Protocolo de
Kioto (1997) y el Marco de Acción de Hyogo
(2005), impulsaron una nueva fase de prác-
tica de planificación, incluida la creación de
Ministerios de Medio Ambiente y la incorpo-
ración de temas como la sostenibilidad y la
resiliencia a los procesos de planificación terri-
torial (Metzger & Robert, 2013). Más reciente-
mente, la adopción de los ODS, del Acuerdo
de París (2015) y de la Nueva Agenda Urbana
(NAU, 2016) dieron un nuevo impulso al
abordaje de temas como la adaptación al
cambio climático y la vulnerabilidad en los
diversos instrumentos de planificación urbana
y ordenamiento territorial.
Por otra parte, una de las novedades
más relevantes del campo de la planificación
territorial en Centroamérica durante el siglo
XXI ha sido su incorporación explícita al
proceso de integración regional que gestiona
el SICA.
3
De ahí ha resultado la formulación
y aprobación de diversos instrumentos de
política regional que operan como orien-
taciones estratégicas para las experiencias
nacionales. El SICA subraya la articulación de
seis dimensiones de la agenda de integración
regional asociadas a la planificación territorial:
vivienda, gestión de riesgos, desarrollo rural
territorial, infraestructura, gestión de recursos
hídricos y ordenamiento territorial, los cuales
se desarrollan en diversas políticas, estrategias
y agendas regionales que se muestran en la
tabla 2.
Tabla 2. Políticas, estrategias y agendas territoriales del SICA
Año
1 Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos ECVAH 2006
2
Agenda Centroamericana de Ordenamiento Territorial
ACOT 2008
Proyecto de Desarrollo e Integración de Mesoamérica
PM
Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas RICAM
4
Estrategia Centroamericana de Gestión Integral de Recursos Hídricos
ECAGIRH 2009
5
Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial
ECADERT 2010
6
Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgos y Desastres
PCGIR 2013
3
Nombre
2008
Fuente: elaboración propia a partir de fuentes varias.
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Lo anterior demuestra que en Centro-
américa existe un esfuerzo “consciente”,
según la expresión de Girardon (2010),
explícito, de abordar la planificación territo-
rial desde un enfoque supranacional. Estos
documentos pretenden seguir una serie de
principios comunes desde una visión de
desarrollo fundamentada en el paradigma de
la sostenibilidad y la multidimensionalidad
de los procesos territoriales. No obstante,
dichos documentos presentan diversos
niveles de profundidad, desde los más
conceptuales como la ECAGIRH, ECVAH y
ACOT, otros más detallados como PCGIR y
aquellos que llegan a puntualizar proyectos
y acciones específicas como el PM-RICAM y
la ECADERT. Todos estos instrumentos son
producto de la operatividad de las instancias
del sistema de integración, lo que devela
la consolidación de estructuras suprana-
cionales. También destaca la participación
en los mismos de agentes extrarregionales,
incluyendo el sistema de Naciones Unidas, la
cooperación internacional y gobiernos como
el de México.
3.2. Los planes analizados
3.2.1. PDM-OT Puerto Cortés
El PDM-OT (2012 - 2034) de Puerto
Cortés, en Honduras, elaborado entre 2011 y
2012, es uno de los ejemplos más recientes de
planificación municipal en el marco del Plan
Visión País y de los lineamientos de planifi-
cación para las municipalidades preparados
desde el gobierno nacional. Puerto Cortés
tiene una extensión de 391 km
2
, es la quinta
ciudad de Honduras con 200,000 habitantes
y su principal puerto. El estudio de esta expe-
riencia tiene interés por al menos tres motivos.
Se trata de una ciudad intermedia estratégica
para el país y la región que alberga al segundo
puerto más grande en la costa del Caribe
centroamericano (CEPAL, 2018). Segundo, el
plan se elaboró como parte de un esfuerzo de
mayor escala que abarcaba varias municipali-
dades hondureñas y guatemaltecas en la zona,
y, finalmente, el mismo está relacionado con
la implementación de un proyecto más amplio
de Gestión Integral de Tierras (GIT), ejecutado
con financiamiento de la Unión Europea (UE).
Adicionalmente, Puerto Cortés cuenta con
una rica historia de planificación urbana que
inició en los años setenta con la preparación
del Plan Piloto de Desarrollo Urbano en
el marco de los procesos de expansión del
puerto. En 1988, la municipalidad realizó su
primer Plan de Desarrollo Urbano en coor-
dinación con la estatal Empresa Nacional
Portuaria (ENP), entonces operadora del
recinto portuario (Puerto Cortés, 2013).
Finalmente, con la aprobación de la primera
versión de la Guía Metodológica para la
elaboración Planes de Desarrollo Municipal
con enfoque de Ordenamiento Territorial
(2010), Puerto Cortés procedió a la elabora-
ción y aprobación del PDM-OT en el marco
de la GIT.
El objetivo general del PDM-OT es “[e]
stablecer un instrumento de planificación
realista e integral que oriente la inversión
pública y privada con el fin de potenciar el
desarrollo sostenible del municipio con una
perspectiva de participación comunitaria
(…)”. Esto incluye cuatro objetivos especí-
ficos: (i) apoyar la mejora de las condiciones
de educación y salud, (ii) crear condiciones
para el establecimiento de fuentes de empleo,
(iii) fortalecer las organizaciones locales para
impulsar la cohesión social y (iv) promover
un desarrollo económico y social en armonía
con el ambiente (Municipalidad de Puerto
Cortés, 2012). Ello resultó en la visión de “un
municipio verde reconocido por su competi-
tividad territorial y desarrollo sostenible, bajo
el liderazgo del Gobierno Local (…)”. Las
propuestas específicas se organizaron en ocho
ejes estratégicos y proyectos puntuales, inclu-
yendo la “[c]onservación y aprovechamiento
de los recursos naturales”. Todo ello desem-
bocó en la creación de un Departamento de
Planeamiento Urbano y la aprobación de una
normativa específica de usos del suelo (Puerto
Cortés, 2013).
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3.2.2. POT Guatemala
El POT es el instrumento de planificación
territorial de la ciudad de Guatemala. Fue
elaborado por la municipalidad entre 2004
y 2008 y su estudio reviste de interés por
al menos tres razones. Primero, se trata del
municipio más poblado del istmo con 920,000
habitantes, capital del país y corazón del Área
Metropolitana de la Ciudad de Guatemala
(AMCG), la cual agrupa al menos a 22 muni-
cipios con una población de tres millones
de habitantes (INE, 2018), aunque sin estar
formalmente constituida como tal. Segundo,
el plan que tiene una escala municipal fue
aprobado en 2009 y cuenta con más de diez
años de vigencia, lo cual permite darle segui-
miento a sus logros y limitaciones. Por último,
el POT está conectado a otras iniciativas de
transformación urbana notables, como la
implementación del sistema de transporte
tipo Bus Rapid Transit (BRT) o Transmetro,
la recuperación del centro histórico y nuevos
instrumentos tributarios, como el impuesto
único sobre inmuebles (IUSI) y la contribución
por Impacto Vial.
El POT parte de una crítica a las regu-
laciones urbanas tradicionales, para lo que
se propuso crear una “normativa general,
simple y clara (…) es decir que diga lo que
se permite más que lo que se prohíbe”
(Municipalidad de Guatemala, 2006). Para
ello, retoma su fundamentación en el neour-
banismo, incluyendo aspectos morfológicos
como el transecto urbano; la relación entre
actividades, intensidad de uso y transporte
público, y la importancia del trabajo conjunto
con el sector privado y vecinos, a los que se
identifica como los principales usuarios del
plan. Algunas de las principales propuestas
del POT incluyeron: la elaboración de Planes
Locales de Ordenamiento Territorial (PLOT)
de escala barrial, la puesta en marcha de
un nuevo Reglamento de Ordenamiento
Territorial (ROT) y la creación de dos nuevos
departamentos municipales: Control Territorial
(DCT) y Planificación Urbana (DPU), encar-
gados del otorgamiento de permisos y
licencias y de la preparación de los planes
complementarios. La pieza central del plan es
el “mapa único”, que contiene la zonificación
del territorio municipal dividido en seis zonas
G con diversos grados de mixtura e intensidad
de usos del suelo, desde la G0 “natural” hasta
la G5 o “núcleo” alrededor de los principales
corredores del transporte público. En tal
sentido, cobró importancia la delimitación
de zonas de alto riesgo para convertirlas en
áreas de protección. No obstante, en su imple-
mentación, el POT no ha destinado mayores
recursos al tema ambiental.
3.2.3. PDT-AMSS
El PDT-AMSS es el último ejercicio de
planificación territorial en el área metropoli-
tana de la capital salvadoreña y fue elaborado
entre 2013 y 2016. El AMSS comprende
catorce municipios, incluyendo la capital, con
casi 1.8 millones de habitantes en 610 km
2
(OPAMSS, 2021). La experiencia representa
varios elementos de interés por haber estado
a cargo de la dupla COAMSS-OPAMSS, las
cuales tienen a su cargo por ley las funciones
de planificación metropolitana y emisión
de permisos y licencias de construcción
por medio de un esquema de colaboración
intermunicipal.
La historia de la planificación urbana
metropolitana en el AMSS tiene más de
cincuenta años vinculada a diversos desas-
tres que han afectado la ciudad, desde el
original Metroplan 80 formulado tres años
después del sismo de 1965, el cual reconoció
el proceso de metropolización y la necesidad
de una estructura institucional particular.
Luego del devastador terremoto de 1986,
diez municipalidades dieron vida al COAMSS
como instancia de coordinación política y a
la OPAMSS como instancia técnica de plani-
ficación, autónomas respecto al gobierno
nacional. Su instrumento de planificación
original fue el denominado Metroplan 2000.
La aprobación de la Ley de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial del AMSS (LDOT-
AMSS) y su reglamento en 1990 consolidó
este diseño institucional que sigue vigente
hasta la fecha. En 2012, la OPAMSS obtuvo
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apoyo de la UE para elaborar el nuevo PDT
con el objetivo de “[c]onstruir un territorio
democrático, participativo, sostenible y
productivo a través del uso racional del suelo
(…) y favorecer procesos de gestión territorial
participativa” (OPAMSS, 2012). El producto
culminante de este esfuerzo fue el Esquema
Director, que contiene la clasificación general
de suelos y el plano general de tratamientos
urbanísticos, incluyendo los parámetros para
regular la intensidad de uso del suelo por
medio de índices de ocupación, edificabilidad
y altura, con el propósito de “[r]eorientar el
modelo territorial expansivo a uno de desa-
rrollo consolidado en altura y re-uso del suelo
de cara a la sostenibilidad ambiental y socioe-
conómica del AMSS” (COAMSS-OPAMSS,
2016).
El COAMSS aprobó el PDT-AMSS en
julio 2016 y reformó el reglamento de la
LDOT-AMSS en 2017 para asegurar la
puesta en marcha de los nuevos instru-
mentos urbanísticos, incluyendo el sistema
de compensaciones urbanísticas. En paralelo,
el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) elaboró y aprobó las
Directrices de Zonificación Ambiental y Usos
del Suelo del AMSS.
3.2.4. Plan GAM
El Plan GAM, de San José, nacido
como parte del programa de Planificación
Regional Urbana del Gran Área Metropolitana
(PRUGAM), es probablemente el ejercicio de
planificación metropolitana más ambicioso
en Centroamérica en razón de sus alcances
y el volumen de recursos invertidos. A pesar
de ello, ha tenido resultados polémicos con
múltiples controversias sociales, ambientales y
legales. El interés por estudiar este caso radica
en su magnitud, en la importancia estratégica
de la región para el país y en haber estado
a cargo de instancias del gobierno nacional.
La GAM comprende 31 cantones con 2.2
millones de habitantes en 1,967 km
2
(INEC,
2021) y fue identificada desde la década
de 1970 como la región de desarrollo más
pequeña, más poblada y con mayor aporte
a la economía nacional en Costa Rica, como
producto de la conurbación de las principales
ciudades del país en el denominado Valle
Central.
En 1982, se aprobó el primer Plan de
Desarrollo Urbano de la GAM elaborado por
el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
(INVU). No obstante, el Plan GAM 82 no fue
capaz de contener la dinámica de metropoli-
zación del Valle Central (Fernández & Lungo,
1988). De ahí que el PRUGAM naciera con
la intención de superar estas limitaciones
y promover procesos de densificación y
sostenibilidad. En 2002, el Ministerio de
Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH)
gestionó un acuerdo de cooperación con
la UE para financiar y ejecutar el programa
entre 2004 y 2009. Su principal objetivo
era “mejorar las condiciones de vida de
la población del Valle Central, a través de
una mayor competitividad de dicho espacio
económico, derivado de una mayor eficiencia
y calidad de vida y oferta de servicios (…)”
y reducir “los costes ambientales, sociales y
económicos derivados de un modelo territorial
irracional e insostenible”. Esto incluyó tres
elementos: actualizar el Anillo de Contención
Urbana (ACU), incluyendo la definición de
suelos de protección; “regular las decisiones
locales en materia de uso del suelo” por
medio de planes reguladores con una perspec-
tiva regional metropolitana, y evitar la espec-
ulación del suelo en la periferia de la ciudad
con énfasis en la protección de los recursos
naturales y la gestión del riesgo (PRUGAM,
2009). A pesar de su cierre formal en 2009, el
Plan GAM no fue aprobado por el gobierno
nacional sino hasta 2014, para luego entrar en
una disputa judicial que detuvo su aplicación
hasta 2018.
3.2.5. PQD 2014-2019
El PQD “El Salvador productivo, educado
y seguro”, elaborado en 2014, es un ejemplo
de la reciente tendencia centroamericana de
elaborar instrumentos de planificación de
nivel nacional desde el Ejecutivo. Se trata del
segundo plan de desarrollo preparado por el
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Gobierno de El Salvador en el siglo XXI desde
la Secretaría Técnica y de Planificación de
la Presidencia (SETEPLAN) en el marco del
Sistema Nacional de Planificación (SNP). El
caso es relevante por tres razones: primero,
se trata de un ejercicio de planificación del
desarrollo de nivel nacional; segundo, el PQD
fue elaborado por la secretaría de más alto
nivel del Órgano Ejecutivo en una lógica de
coordinación e integralidad por sobre los
enfoques más sectoriales; tercero, aunque el
PQD aborda la temática central del desarrollo,
tiene un claro enfoque territorial. Por ello, la
experiencia pone en evidencia los retos, las
potencialidades y las limitaciones de la plani-
ficación hecha desde el gobierno central.
La planificación del desarrollo y del terri-
torio en El Salvador ha tenido antecedentes
que se remontan a la segunda mitad del siglo
XX, desde la primera Comisión Nacional de
Planificación (CONAPLAN) y el subsiguiente
Ministerio de Planificación y Coordinación
del Desarrollo Económico y Social (MIPLAN).
El ajuste estructural de los años noventa
resultó en el desmantelamiento del mismo
ministerio que desapareció en 1992. La
ausencia de una visión de país de largo plazo
se reconoció con la creación en 1998 de una
Comisión Nacional de Desarrollo (CND)
en la Presidencia de la República, la cual
preparó un Plan de Nación. Este esfuerzo se
complementó en 1999 con la creación de la
Secretaría Técnica de la Presidencia (STP),
orientada a la coordinación del gabinete de
gobierno. El antecedente inmediato del PQD
2014-2019 fue el primer PQD elaborado
por la STP en la primera administración de
izquierda del país, la cual reivindicó la función
de planificación de desarrollo de parte del
Estado y estableció la necesidad de darle
continuidad al proceso de planificación en la
siguiente administración, por lo que la STP,
convertida en SETEPLAN, elaboró el nuevo
PQD desde la visión de un país “productivo,
educado y seguro”.
Dentro de los siete ejes del PQD, destaca
el de vulnerabilidad ambiental con el obje-
tivo de “[t]ransitar hacia una (…) sociedad
ambientalmente sustentable y resiliente”. A
partir de este objetivo, se desprenden diversos
lineamientos territoriales, como: (i) desarrollar
de manera sustentable la franja costero-ma-
rina, (ii) impulsar el ordenamiento territorial
(OT) con enfoque de sustentabilidad, (iii)
desarrollar planes de adaptación al cambio
climático por sectores y (iv) fortalecer en las
comunidades sus capacidades de resiliencia
ante desastres (SETEPLAN, 2015). Sin
embargo, es notable que uno de los primeros
actos de la nueva administración 2019-2024
fue eliminar la SETEPLAN y descontinuar la
planificación quinquenal.
4. Discusión: cuatro tensiones entre
planificación territorial y resiliencia
En esta sección, se profundiza en la
discusión de los hallazgos de la investigación
sobre planificación territorial y resiliencia en
Centroamérica a la luz de los cinco casos
de estudio y del marco teórico inspirado en
el constructivismo estructural y los debates
contemporáneos sobre planificación territo-
rial y resiliencia. Del análisis emergen cuatro
grandes tensiones que ponen en evidencia
las limitaciones y algunas posibilidades para
que la planificación territorial contribuya a la
construcción de resiliencia en la región.
4.1. Estrategias de desarrollo
económico más allá de la planificación
territorial
A pesar de la variedad de instrumentos
de planificación y del discurso oficial, en
Centroamérica persisten numerosas contradic-
ciones y brechas entre los planes territoriales
y las estrategias de desarrollo económico que
van en detrimento de la construcción de resi-
liencia en el territorio. Los casos de estudio
permiten identificar al menos tres tipos de
fricciones vinculadas al establecimiento de
Zonas Económicas Especiales, al desarrollo
de infraestructura y a la promoción de activi-
dades agroexportadoras.
Desde la década de 1990, todos los países
centroamericanos habían iniciado procesos de
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atracción de inversiones extranjeras a través
de zonas francas industriales y estrategias de
desarrollo de exportaciones. En los últimos
cinco años, se han propuesto nuevas estrate-
gias en esa dirección incluyendo las llamadas
Charter Cities y Zonas de Empleo y Desarrollo
Económico (ZEDE), en Honduras, y Zonas
Económicas Especiales, en El Salvador.
Dichas zonas poseen mayor tamaño y auto-
nomía administrativa que sus predecesoras del
siglo pasado, con un mayor impacto potencial
en términos de escala, autonomía administra-
tiva y control privado de recursos naturales.
Es notable que ninguna de estas ciudades o
zonas hayan sido previamente identificadas
ni localizadas dentro de los planes nacionales
de desarrollo, como el PQD de El Salvador, ya
que las agencias de promoción de inversiones
parecen escapar de las regulaciones tradicio-
nales de planificación territorial. No obstante,
a pesar de la existencia de los marcos legales
para implementar estas iniciativas, las mismas
todavía no se han ejecutado en ninguno de
los dos países.
Los grandes proyectos de infraestructura
también son expresión de estrategias de
desarrollo económico en el contexto de los
flujos globales de mercancías. En ese marco,
hay que resaltar que el esquema regional de
red vial propuesto por PM-RICAM ha servido
como orientación general para el desarrollo
o la mejora de carreteras internacionales en
Centroamérica. Sin embargo, en ninguno de
los casos estudiados, se integró la construcción
de carreteras, puertos o expansión aeropor-
tuaria dentro de sus esquemas espaciales.
El PDM-OT de Puerto Cortés es un ejemplo
emblemático de tal contradicción. De acuerdo
con los informantes, el operador portuario
internacional de Puerto Cortés ha sido reacio
a participar en el proceso de planificación
territorial-municipal, aunque en los últimos
años ha llevado adelante un importante
proceso de expansión de sus instalaciones. De
igual forma, las autoridades locales reconocen
que algunas de las problemáticas territoriales
más críticas del municipio son generadas por
actividades asociadas al puerto, tales como: la
instalación de bodegas, el estacionamiento de
furgones y el tráfico pesado de camiones. En
esa lógica, la iniciativa de infraestructura más
grande de la región en la última década es el
Gran Canal Interoceánico de Nicaragua. No
obstante, este proyecto se preparó sin estar
integrado en un esquema de planificación
nacional y ha sido ampliamente criticado por
sus posibles impactos ambientales sobre los
recursos hídricos (ACN, 2014).
Algo parecido sucede en torno a la
promoción de actividades agroexportadoras
extensivas en el consumo de espacio y otros
recursos naturales. En el municipio de Puerto
Cortés, se han planteado situaciones críticas
en torno a las concesiones madereras e
hidroeléctricas aprobadas desde el gobierno
nacional y el Congreso hondureño, sin consi-
derar las disposiciones del PDM-OT, lo cual
ha resultado en diversos conflictos entre los
privados, la municipalidad y los habitantes.
Lo mismo pasa con la expansión del cultivo
de palma africana para la producción de
aceite en toda la costa norte de Honduras
con las subsecuentes disputas por el suelo y
el agua entre el monocultivo y las comuni-
dades existentes. Estas tensiones se repiten en
El Salvador en torno al crecimiento del área
cultivada de caña azúcar y sus prácticas de
riego y quema, que afectan los asentamientos
vecinos y las áreas naturales protegidas
estatales, a pesar de las disposiciones del
PQD por promover el desarrollo sostenible
de la franja costero-marina. Todo ello está
vinculado a estrategias más amplias lideradas
desde los Estados hondureño y salvadoreño
por promover este tipo de cultivos en el marco
de los tratados de libre comercio y una actitud
que los informantes califican como laxa en
términos ambientales. De ahí que parezca
que el objetivo de desarrollo económico
del desarrollo sostenible todavía se trate en
Centroamérica como un ámbito indepen-
diente, sin una aparente expresión espacial o
impacto sobre el territorio.
Lo anterior calza bien con lo previsto
en la literatura en torno a conflictos terri-
toriales y ambientales en América Latina.
De acuerdo con el VI Informe Estado de la
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Región (PEN-CONARE, 2021), las disputas
en torno a concesiones hidroeléctricas,
mineras y madereras son la principal fuente
de conflictos ambientales en Centroamérica,
particularmente en Honduras y Guatemala.
Según Gargantini et al. (2018), estas confron-
taciones resultan de la exclusión de una parte
de la población de derechos, como al agua, a
la salud o a la vivienda, como aparentemente
está sucediendo en Puerto Cortés o en la
franja costero-marina salvadoreña. Fernández-
Labbé (2020) explica que el renovado auge
de los modelos económicos extractivistas en
la región ha magnificado este tipo de situa-
ciones alimentadas por la creciente integración
de las economías al mercado internacional
como de hecho lo prevé el PQD salvadoreño.
Márquez & Pradilla (2017) han señalado que
este modelo extractivista, combinado con la
preminencia de lo privado en el territorio,
ha contribuido a debilitar la racionalidad de
la planificación y dificultar la participación
de los ciudadanos en la toma de decisiones
sobre sus territorios. Ello pone en evidencia la
importancia de las preguntas que McPhearson
(2020) se plantea a la hora de entender la
resiliencia, en términos de ¿quiénes son los
involucrados en la toma de decisión?, ¿cómo
se toman esas decisiones? y ¿para qué se
toman? Los casos analizados, particularmente
el PDM-OT y el PQD, ponen en evidencia
que la lógica de promoción de inversión alre-
dedor de actividades económicas, como la
explotación portuaria, maderera o azucarera,
sigue poniéndose por encima de los intereses
de la población local y de la construcción de
capacidades que favorezcan la construcción
de resiliencia del territorio. Desde una lectura
bourdeana, ello también denota que dichos
intereses económicos alinean a los agentes
empresariales y estatales frente a los habi-
tantes dentro del campo de la planificación
territorial a nivel nacional.
4.2. Paradigmas internacionales y
sistemas frágiles de planificación
En los últimos años, todos los países
centroamericanos, excepto Nicaragua, han
firmado y aprobado diversas agendas inter-
nacionales como: el Acuerdo de París (2015),
los ODS (2015) y la NAU. Estos objetivos
están relacionados con la igualdad de género,
los derechos humanos, la acción climática,
la participación social y la construcción de
resiliencia en las ciudades y comunidades.
En el marco de la CEPAL, los países acor-
daron fortalecer sus sistemas nacionales de
planificación para facilitar el logro de estos
acuerdos internacionales y su adaptación a las
condiciones locales (CEPAL, 2018b). También
es notable que, en todos los casos estudiados,
excepto Guatemala, los agentes internacio-
nales como la UE y las Naciones Unidas
han jugado un papel clave en términos de
financiamiento de los procesos y facilitación
de consultores.
Las directrices de planificación regional
han subrayado la necesidad de crear nuevas
organizaciones y proporcionar un fuerte
apoyo político a la planificación del desa-
rrollo nacional. Por ello, a lo largo del siglo
XXI, se crearon: la Secretaría General
de Planificación y Programación de la
Presidencia (SEGEPLAN), adscrita a la
Presidencia en Guatemala; la SETEPLAN en
El Salvador, y la Secretaría del Plan Visión
País en Honduras, las cuales han sido respon-
sables de coordinar los ministerios sectoriales
y preparar los planes nacionales de desarrollo.
En Costa Rica, el Ministerio de Planificación
y Desarrollo Económico (MIDEPLAN) ha
mantenido esa función desde la década de
1970. Se espera que estas organizaciones
integren la planificación física, económica,
ambiental y del desarrollo, así como las polí-
ticas sociales y la inversión pública de acuerdo
con paradigmas de planificación holística.
Sin embargo, el recorrido de las experien-
cias de planificación territorial en la región
demuestra que persisten las lagunas, las
superposiciones y los conflictos institucionales
dentro de los sistemas de planificación. En
el caso del PQD salvadoreño, SETEPLAN
tuvo que negociar con ministerios y muni-
cipalidades la puesta en marcha el Consejo
Nacional de Ordenamiento y Desarrollo
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Territorial (CNODT) como principal respon-
sable de la planificación territorial en el nivel
nacional cuya instalación no se logró sino
hasta seis años después de la entrada en
vigor de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo
Territorial de 2011. En Guatemala, la apro-
bación de la respectiva ley sigue pendiente
después de diez años de discusión. Mientras
que, en Honduras, la Dirección General de
Ordenamiento Territorial (DGOT) ha expe-
rimentado múltiples mutaciones pasando
desde su ubicación original en el Ministerio de
Gobernación a la Secretaría de Planificación
y más recientemente a la Secretaría de la
Presidencia. En Costa Rica, la administración
2014 estableció un sector de Medio Ambiente,
Energía y Ordenación del Territorio liderado
desde el Ministerio de Medio Ambiente y
Energía (MINAE) para coordinar las agencias
públicas relacionadas con los temas territo-
riales, desplazando al MIVAH, anteriormente
a cargo de esta área.
Adicionalmente, estos esfuerzos han
buscado generar dinámicas colaborativas
entre organizaciones del gobierno nacional,
entes metropolitanos y municipales. En El
Salvador, fue el caso del CNODT que preveía
la participación de seis ministerios y tres repre-
sentantes de municipalidades y del Consejo
de Desarrollo Metropolitano (CODEMET),
donde sesionan ministerios y alcaldes. Lo
mismo sucede con el Consejo Nacional de
Planificación Urbana (CNPU), de Costa Rica,
de donde surgió la iniciativa de desarrollar
el Plan GAM con la articulación, entre otros,
de instancias nacionales como MIDEPLAN,
MIVAH, MINAE e INVU.
Estos arreglos tienden a ser frágiles, ya que
no están fundamentados en leyes integrales,
sino en órdenes ejecutivas que pueden ser
modificadas por cada administración, como
sucedió en El Salvador con la supresión de
la SETEPLAN en 2019, en Honduras con la
itinerancia de la DGOT o en Costa Rica con
las diversas rectorías del sector ordenamiento
territorial. Por otra parte, la existencia de estos
entes colegiados o espacios de coordinación,
como el CODEMET, no ha impedido las
tensiones recurrentes entre los organismos de
planificación y los de medio ambiente, como
según los informantes ha ocurrido entre la
OPAMSS y el MARN. Durante su existencia,
SETEPLAN tampoco logró articular los
equipos de planificación de los ministerios ni
poner en marcha el sistema de seguimiento
de los ODS. La situación ha sido más crítica
en Costa Rica, donde los mismos integrantes
del CNPU entraron en disputa por la elabo-
ración y aprobación final del Plan GAM. De
ahí que en los casos estudiados a nivel local
haya desconfianza sobre los lineamientos
de planificación de nivel nacional y que la
experiencia más robusta de seguimiento y
monitoreo de los ODS en los planes sea la de
Puerto Cortés. Por otra parte, hay que decir
que en ninguno de los casos estudiados las
agendas centroamericanas han tenido un peso
relevante para conducir u orientar los procesos
de planificación.
Lo anterior pone en relieve la debilidad
estructural de los sistemas de planificación y
las dificultades para configurar los equipos
técnicos de trabajo que son esenciales para
la construcción de resiliencia. Como afirman
Metzger & Robert (2013), desde una concep-
ción liberal, la resiliencia puede desembocar
en un desentendimiento de responsabilidades
del Estado frente a los desastres y al cambio
climático. No obstante, los mismos autores
sostienen que, desde una mirada sistémica,
el énfasis debería estar en organizar las inte-
racciones entre los elementos de los sistemas
urbanos en diferentes escalas, para el caso
las competencias del gobierno nacional y
local. Al profundizar en el caso de Quito, Cuvi
(2015) explica que las ciudades pueden tener
trayectorias que, por un lado, construyen resi-
liencia y, por otro, la destruyen por la acción e
inacción del Estado en un sentido o en el otro.
McPhearson (2020) señala que para promover
la resiliencia la administración pública debe
superar su accionar en “silos” o estancos
al mismo tiempo que se trasciende de las
visiones adscritas a los calendarios político-ad-
ministrativos para ponerse a tono con el largo
plazo requerido por las dinámicas ambientales
(p. 106). A pesar de los discursos y de los
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compromisos internacionales, las experiencias
de planificación en Centroamérica se ajustan
bien a lo encontrado por Schaller et al. (2016)
en grandes ciudades latinoamericanas en
términos de que los principales obstáculos
para la adaptación al cambio climático se
encuentran en las confusiones conceptuales
entre agencias vinculadas con el tema, la
ausencia de mandatos claros entre instan-
cias públicas y la débil participación de los
actores no estatales. Esta situación reafirma
la importancia de estudiar las reglas y rela-
ciones formales e informales de colaboración
o conflicto en el campo de la planificación
territorial.
4.3. El desafío de gestión de las áreas
metropolitanas
Aunque Centroamérica sigue siendo la
región menos urbanizada de América Latina,
62 % de los 44 millones de centroamericanos
(PEN-CONARE, 2021) viven en ciudades
y de ellos 10 millones habitan en las áreas
metropolitanas de sus cinco capitales. Estas
ciudades, fundadas en la época colonial o a
inicios de la vida republicana junto a volcanes,
ríos, lagos y cordilleras, han sido dañadas de
forma recurrente por terremotos, inundaciones
y deslizamientos de tierra. Históricamente,
esta ha sido una de las motivaciones por las
que desde la segunda mitad del siglo XX se
han planteado planes racionales de desa-
rrollo urbanístico que han pretendido orientar
el crecimiento urbano y proteger áreas
ambientales sensibles, aunque con escasas
consecuencias.
En la última década, con el apoyo de
organismos internacionales como la UE, el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
y el Banco Mundial, todas las capitales de
Centroamérica han pasado por una nueva
fase de planes de desarrollo urbano o metro-
politano. Sin embargo, el espacio metropo-
litano todavía plantea numerosos desafíos
en términos de estrategias de planificación y
acuerdos de gobernanza. Persisten las estruc-
turas centralizadas de planificación como el
caso de la GAM de San José. El Plan GAM,
a pesar de haber estado a cargo de diversas
instancias del gobierno nacional: MIVAH,
INVU e Instituto Tecnológico de Costa Rica
(TEC), fue aprobado en medio de diversas
pugnas interinstitucionales que involucraron
también a los municipios metropolitanos y las
agencias ambientales. El plan estuvo detenido
cuatro años después de haber sido terminado
en una disputa judicial en torno a las preo-
cupaciones ambientales sobre los límites de
la expansión urbana propuesta. Todo ello,
a pesar del apoyo internacional y de ser el
ejercicio de planificación más oneroso de
Centroamérica en este siglo.
En la Ciudad de Guatemala, el municipio
fue capaz de preparar, aprobar e implementar
su Plan Territorial (POT, 2008) basado en
principios de neourbanismo, aunque restrin-
gido a los límites administrativos municipales.
Todo ello a partir de consideraciones prag-
máticas para asegurar la implementación del
plan, evitar negociaciones y coordinaciones
con municipalidades de otro signo partidario
y contribuir así al prestigio político del alcalde.
Esto ha resultado en un instrumento efectivo,
pero con poca consideración sobre temas
metropolitanos clave, como la movilidad y la
gestión ambiental.
Probablemente la experiencia más sofis-
ticada en términos del abordaje de la escala
metropolitana sea el PDT-AMSS en San
Salvador (2016), elaborado por OPAMSS-
COAMSS también con apoyo financiero de
la Unión Europea y el involucramiento activo
de las 14 municipalidades metropolitanas.
El plan ha resultado en la adopción tanto de
una visión espacial-integral expresada en el
Esquema Director como de nuevas norma-
tivas metropolitanas, incluyendo nuevos
índices y compensaciones urbanísticas. No
obstante, este ejercicio ha sido el resultado
de 30 años de experiencia en planificación
metropolitana y después de varias propuestas
fallidas previas preparadas por los ministerios
del gobierno nacional. Además, de acuerdo
con los informantes, ello no ha estado exento
de recurrentes tensiones entre los organismos
metropolitanos y las municipalidades, parti-
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cularmente las más ricas, que buscan tener
mayor autonomía para la toma de decisiones
en términos de permisos y negociación con
el sector privado. Por otra parte, en el caso
salvadoreño, el reto más complejo sigue
siendo la coordinación con instancias del
gobierno nacional que tienen a su cargo
funciones clave para el desarrollo metropoli-
tano, tales como: transporte público, infraes-
tructura vial y gestión ambiental.
Las dificultades para lograr una efectiva
coordinación y colaboración entre entes
públicos en el espacio metropolitano es un
tema clásico en planificación urbana. Detrás
de ello, se encuentran los vacíos, los traslapes
y las ambigüedades de las competencias y los
niveles de las instancias estatales involucradas.
Mattar & Cuervo (2017) han explicado que,
por ello, la intersectorialidad y la interesca-
laridad son los retos centrales para la plani-
ficación del desarrollo en Latinoamérica. Lo
anterior coincide con el interés planteado por
McPhearson (2020) en torno a la necesidad
de desarrollar una nueva gobernanza terri-
torial para favorecer la construcción de resi-
liencia partiendo tanto de una visión sistémica
como de una mirada compleja. Esto alude a
lo que Rebotier et al. (2013) llaman la “arqui-
tectura institucional de los sistemas urbanos”
que incide directamente en la vulnerabilidad
de la ciudad y subraya la existencia de una
dimensión política de la resiliencia. Algo
parecido explican Metzger & Robert (2013)
cuando indican que “la resiliencia de un
sistema depende de las relaciones con otros
sistemas a otras escalas”, lo cual es clave en
áreas metropolitanas fragmentadas en diversas
unidades administrativas, como es el caso de
las centroamericanas.
Desde una mirada bourdeana, la ausencia
de esta coordinación por las disputas entre
municipalidades, organismos metropolitanos e
instancias nacionales puede entenderse como
una especie de competencia entre organiza-
ciones por ejercer poder en el territorio. De
ahí que las experiencias comentadas en San
José, Guatemala y San Salvador se pueden
interpretar como parte de las luchas entre
organizaciones para ejercer el “poder estatal”
sobre el territorio (Bourdieu & Wacquant,
2005, p.167). Por ello, diversos autores cues-
tionan el concepto mismo de “Estado” y lo
entienden más bien como una diversidad de
subcampos donde se disputa el control del
poder político asociado con la visibilidad de
alcaldes, ministros y otros titulares. Esto es
consistente con los hallazgos de Coslovsky
(2016), que conceptualiza los Estados
latinoamericanos como redes de canales
de influencia e información con múltiples
facciones y contradicciones. Como plantea
Long desde la sociología del desarrollo (2007,
p. 67), las organizaciones son “conjuntos de
prácticas” propicias para el forcejeo y la nego-
ciación, entre tomadores de decisión política
y técnicos de nivel nacional, metropolitano y
municipal.
En síntesis, en Centroamérica, los modelos
tradicionales de planificación con base en
entes nacional de vivienda o urbanismo,
así como las iniciativas puramente locales,
parecen ser insuficientes para construir resi-
liencia a nivel metropolitano. La teoría y la
experiencia apuntan a la necesidad de nuevas
prácticas y acuerdos de gobernanza para
abordar los procesos urbanos complejos en
sistemas metropolitanos.
4.4. Participación de agentes y
la gobernanza de los procesos de
planificación
Los ODS y la NAU llaman a fortalecer
las alianzas entre los gobiernos nacionales y
locales, el sector privado y las organizaciones
de base para impulsar la sostenibilidad. La
anterior subraya la importancia de la coope-
ración internacional y la creación de capaci-
dades en los países menos desarrollados. El
ODS 11 apunta a la construcción de ciudades
y asentamientos humanos inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles, señalando acciones
encaminadas a compartir principios y valores
entre los agentes a través de la participación.
En los cinco casos estudiados en
Centroamérica, se reconoce la importancia
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de los procesos de planificación partici-
pativa que involucran a actores públicos,
privados y de la sociedad civil. Sin embargo,
la participación se implementa de diversas
maneras. El Plan GAM incluyó una serie de
reuniones bilaterales entre planificadores y
partes interesadas, como la Cámara de la
Construcción de Costa Rica, asociaciones
profesionales y grupos de ciudadanos orga-
nizados. El POT de Guatemala dio un paso
adelante de lo puramente informativo, ya
que contempló la elaboración de los planes
barriales con la participación de vecinos y la
participación consultiva de los mismos en la
emisión de permisos de construcción críticos.
En el PDT-AMSS, la OPAMSS compartió
la responsabilidad de elaborar el plan con
dos organizaciones de la sociedad civil: la
Fundación Guillermo Ungo, un tanque de
pensamiento local interesado en políticas
públicas, y la Universidad Centroamericana
(UCA) como instancia académica, además
de realizar reuniones bilaterales, talleres y
presentaciones con el sector privado inmo-
biliario y organizaciones de sociedad civil.
El PQD 2014-2019, en El Salvador, destaca
por su enfoque participativo, consumado a
través de casi 200 reuniones de consulta con
más de 4,300 participantes y la organización
del Consejo Consultivo Ciudadano (CCC),
con responsabilidades de monitoreo y segui-
miento de la ejecución del plan. Finalmente,
el PDM-OT de Puerto Cortés incorporó en su
formulación la participación de asociaciones
comunitarias o “patronatos”, que resultó en
una ordenanza local que creó el Consejo
Municipal de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (CMDOT) con la participación del
sector privado, organizaciones de la sociedad
civil y agencias clave del gobierno nacional.
Una vez aprobado el plan, ha sido en el
marco de este Consejo que la municipalidad
y los patronatos han priorizado la inversión
pública en las comunidades, garantizán-
doles una participación activa a través de la
consulta, la toma de decisiones conjuntas, el
seguimiento y la evaluación de los proyectos.
De acuerdo con los informantes, a pesar
de estas declaraciones y prácticas partici-
pativas alineadas con las agendas interna-
cionales y los principios de la resiliencia,
los procesos de planificación analizados
han derivado en numerosas disputas entre
los agentes involucrados, especialmente los
habitantes. En la GAM, fue una coalición de
ciudadanos, profesionales y empresas desarro-
lladoras la que impugnó el plan en los tribu-
nales y detuvo su entrada en vigor durante
cuatro años. En ese mismo período, en Costa
Rica, ha cobrado fuerza la movilización de
calle de los llamados “colectivos” motivados
por temas relacionados con la planificación
urbana como: espacio público, seguridad
ciudadana, movilidad blanda o la protección
de los ríos urbanos (PEN-CONARE, 2018). En
Guatemala, después de 10 años de vigencia
del POT, solo se había aprobado un plan
barrial elaborado por iniciativa empresarial
y no de vecinos; mientras las tensiones se
han exacerbado en barrios privilegiados en
torno al cambio de usos del suelo, densifi-
cación y pérdida de exclusividad. Conflictos
parecidos se han identificado en el AMSS
con la participación de habitantes, sus
asociaciones y desarrolladores. A pesar de
los mecanismos de participación previstos, el
PQD no pudo evitar los conflictos recurrentes
alrededor del acceso al agua, a la tierra ni las
disputas entre comunidades y productores
agrícolas, particularmente cañeros. En esa
misma línea, en Puerto Cortés persisten las
tensiones provocadas por la expansión de las
actividades portuarias, mineras y la palma
africana, aunque ello ha contribuido a unir
en un mismo frente a la municipalidad y a
organizaciones comunitarias.
Los casos confirman, entonces, la insufi-
ciencia de los mecanismos de incorporación
de la población organizada y de grupos
empresariales en los procesos de planificación
territorial en Centroamérica. Esto a pesar
de que los planes analizados se acercan al
paradigma de la “racionalidad comunica-
tiva” y buscan “crear condiciones para el
diálogo y la colaboración” entre los agentes
(Rodríguez et al., 2013). No obstante, como
lo afirman Manzanal et al. (2009), el terri-
torio es un espacio en disputa. De ahí que
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sean recurrentes situaciones que la literatura
sobre procesos urbanos denomina Not in
My Backyard (o NIMBY), que enfrentan a
vecinos con empresarios (Campbell, 2003,
p. 300). Además, aunque la literatura y los
compromisos internacionales apunten a la
necesidad de involucrar a empresas, orga-
nizaciones de sociedad civil y comunidades
en la construcción de resiliencia (Elmqvist,
2019), los casos analizados también ponen
en evidencia las dificultades de los técnicos
para relacionarse con los habitantes, por lo
que tienden a ignorarlos (Coslovsky, 2016),
como aparentemente ha sucedido en la GAM
o en Guatemala. Córdoba-Hernández & Pérez
García (2020) reconocen que la cohesión
comunitaria y la inclusión urbana han sido
los elementos centrales para la construcción
de resiliencia en diversas experiencias en
América Latina. Esto incluye la generación de
relaciones afectivo-sentimentales, económicas
y sociales entre la población; la valoración de
la vivienda como elemento de arraigo y del
espacio público como sustento de lo colec-
tivo. Por su parte, los casos centroamericanos
apuntan hacia el surgimiento de nuevas
relaciones de cooperación y forcejeo entre el
Estado y agentes sociales emergentes, como
universidades, patronatos y colectivos. La inci-
dencia de estos grupos constituiría una expre-
sión de lo que Lefebvre (1976, p. 141) llama
una “praxis política” que podría contribuir a la
larga a la construcción efectiva de resiliencia.
5. Conclusiones y trabajos para el
futuro
El estudio de los planes territoriales en
Centroamérica en los últimos 15 años revela
una amplia y vigorosa experiencia asociada
a la construcción de instrumentos nacionales,
metropolitanos y locales de planificación inte-
resados en temas como: la colaboración entre
municipalidades, la promoción de la inversión,
la participación y cohesión social, la regula-
ción de los usos del suelo y de los procesos
de expansión urbana, y la sostenibilidad
ambiental, incluyendo la protección de áreas
sensibles y la gestión de riesgos. Todo ello en
el marco de las políticas, estrategias y agendas
del proceso de integración centroamericana
que apuntan hacia la gradual convergencia
de la planificación territorial, la resiliencia y la
sostenibilidad.
Sin embargo, la revisión de cinco expe-
riencias emblemáticas de planificación terri-
torial en la región en el período 2003-2017
permite visualizar los límites de esta relación.
Los casos de Puerto Cortés, el POT de
Guatemala, el PDT-AMSS de El Salvador,
Plan GAM de Costa Rica y el PQD de El
Salvador apuntan hacia la existencia de
cuatro tensiones que condicionan la manera
en la que la planificación territorial puede
contribuir a la construcción de resiliencia
en Centroamérica y, en última instancia, al
desarrollo sostenible. Primero, a pesar de su
visión integral sobre el territorio, es notable
la desarticulación entre los planes y las estra-
tegias de desarrollo económico enfocadas
en la atracción de inversión, la expansión
de la infraestructura no contemplada en
los esquemas espaciales y la promoción de
actividades extractivistas fundamentadas en
el control de recursos naturales estratégicos,
como sigue prevaleciendo en general en
América Latina (Márquez & Pradilla, 2017;
Fernández-Labbé, 2020).
En segundo lugar, los sistemas de plani-
ficación nacional siguen siendo frágiles y
enfrentan numerosos obstáculos para ponerse
a tono con las agendas holísticas de desa-
rrollo global debido a las brechas, traslapes y
conflictos institucionales. En Centroamérica,
son recurrentes las diferencias de enfoque y
compromiso sobre temas de sostenibilidad
entre instancias del Estado, desde las formal-
mente encargadas de planificación hasta las
ambientales y las vinculadas a infraestructura.
Todo ello a pesar de lo establecido en el
proceso de integración regional y del apoyo
de agencias de cooperación internacional.
Esto subraya la importancia de asumir el reto
de intersectorialidad que Mattar & Cuervo
(2017) han señalado y de asumir el carácter
polisémico y uso potencialmente interesado
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de los conceptos de sostenibilidad y resiliencia
(Elmqvist, 2019).
En tercer lugar, estas tensiones se magni-
fican en la planificación y gestión de las áreas
metropolitanas de las ciudades capitales,
donde se concentra una parte significativa
de la población centroamericana y de la acti-
vidad económica de cada país en territorios
expuestos a múltiples amenazas climáticas
y geológicas. En estos ámbitos, se ponen
de manifiesto las persistentes dificultades de
coordinación entre los gobiernos nacionales y
municipalidades potenciadas por diferencias
partidistas, lo que dificulta el abordaje de
lo que Metzger & Robert (2013) llaman los
“mecanismos de transmisión de vulnerabi-
lidad”, que traspasan los marcos administra-
tivos y jurisdiccionales. En la región, solo el
AMSS ha constituido una institucionalidad
específica para tratar lo metropolitano sin que
por ello hayan desaparecido las fricciones que
dificultan la construcción de una gobernanza
multiescalar y en red.
La cuarta tensión tiene que ver con las
dificultades para asegurar la participación
efectiva de los agentes del campo de la
planificación territorial en todos los procesos
analizados. Esto es particularmente notable en
el caso de los habitantes y sus organizaciones
que, excepto en el caso de Puerto Cortés,
siguen teniendo un muy limitado involucra-
miento en los procesos de toma de decisión
sobre sus territorios. No obstante, hay señales
respecto al papel creciente de nuevos agentes
sociales como los colectivos en Costa Rica o
las universidades. En el fondo, esto recuerda
las dificultades para construir una verdadera
resiliencia comunitaria fundada en la cohesión
e integración social en las que la producción
social del hábitat está llamada a jugar un
papel central (Córdoba-Hernández & Pérez
García, 2020).
En la línea de lo previsto por Harvey
(2018), detrás de estas cuatro tensiones (por
la desarticulación de las estrategias econó-
micas, la fragilidad de los sistemas de plani-
ficación, las insuficiencias en la gestión de
los espacios metropolitanos y las dificultades
para asegurar la participación de los agentes),
aparecen dos fuerzas o principios genera-
tivos. Primero, las disputas entre empresarios,
habitantes y el Estado por el control de los
capitales del territorio: tierra, agua, infraestruc-
tura y localización de actividades económicas
que en última instancia están vinculados a
la operación de los mecanismos de renta del
suelo en la lógica anunciada por Lefebvre
(1976) en general y que autores como
Jaramillo (2009) y Márquez & Pradilla (2017)
han especificado en el caso latinoamericano.
Segundo, sobresalen las luchas por el ejercicio
del poder político en el espacio entre diversas
instancias estatales con competencias y juris-
dicciones traslapadas. Como han señalado
Bourdieu (2003, 2009) y Wacquant (2017),
esto tiene que ver con el carácter complejo
y heterogéneo del Estado abierto a diversos
canales de influencia y comportamientos de
parte de tomadores de decisión y técnicos.
Esto es consistente con la aseveración de
Mattar & Cuervo (2017) de que la planifi-
cación territorial es un “acto político” que
no puede desentenderse de las luchas por el
poder que trascienden la preparación y puesta
en marcha de planes y condicionan en última
instancia la construcción de resiliencia. Este
juego de tensiones y mecanismos generativos
se expresa en la figura 2.
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Figura 2. Tensiones y principios generativos en la relación planificación y resiliencia
Fuente: elaboración propia.
Finalmente, el estudio de estas cinco
experiencias de planificación territorial en
Centroamérica en el siglo XXI abre el espacio
para seguir trabajando tres temas relevantes
para la teoría y la práctica de la disciplina.
Primero, la investigación aporta nueva
evidencia sobre las relaciones, estrategias de
negociación, la influencia y el conflicto entre
los agentes del campo, incluidos profesionales,
tomadores de decisiones, habitantes y empre-
sarios. En segundo lugar, el estudio brinda la
oportunidad de conceptualizar el papel de
los agentes internacionales y el peso de sus
estrategias y agendas respecto a planificación,
desarrollo sostenible y resiliencia en la confi-
guración del campo en países vulnerables y
en desarrollo, como Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicaragua y Costa Rica. Por último,
futuros trabajos deberían permitir avanzar
en una mejor comprensión del campo de
la planificación como una arena de disputa
sobre el territorio, sus recursos y las ideas que
sustentan sus prácticas.
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